Обязательные постановления

Определение "Обязательные постановления" в словаре Брокгауза и Ефрона

Обязательные постановления — О. постановление есть общее правило, устанавливаемое в порядке управления. Это — административный акт, относящийся к неопределенному числу лиц и случаев и содержащий в себе установление новых предписаний, в законе не заключающихся. Своим самостоятельным содержанием О. постановление отличается от распоряжений — т. е. мер, принимаемых администрацией в видах осуществления предписаний закона, — и требований, т. е. прямых указаний на необходимость совершения чего-либо или воздержания от чего-либо, предъявляемых органом административной власти к определенному лицу. От закона О. постановление отличается тем, что исходит не от законодательной, а от ей подчиненной исполнительной власти. Отсюда основное требование: О. постановление ни в чем не должно противоречить существующим законам. Вопрос о праве издания О. постановлений и в теории, и в законодательстве приобрел значение со времени усиления королевской власти, главным образом ко времени просвещенного абсолютизма, когда, в интересах обеспечения законности, как ее тогда понимали, стремились по возможности стеснить самостоятельность административных и судебных органов и все, до самых последних мелочей, регулировать законом. Так, например, в Пруссии Allgemeines Landrecht признало издание общих распоряжений за Majest ä trecht. Столь же несочувственно относились к самостоятельным общим постановлениям администрации и сторонники классической теории разделения властей, и немецкие юристы либерально-конституционной школы 30-х и 40-х годов, видевшей в них посягательство на права законодательной власти и народного представительства. И в настоящее время есть выдающиеся юристы (например Haurion), видящие в О. постановлениях неизбежное зло, существенное нарушение прав граждан, стеснение их свободы, которая, по общему правилу, может ограничиваться только законом. В последнее время, однако, сознание необходимости предоставить администрации (органам правительства или самоуправления) право издания общих распоряжений проникает во все положительные законодательства и, при наличности известных условий, встречает полное сочувствие теории. Уже в середине века (Шталь, Моль и в особенности Штейн) учили, что задачи управления слишком многочисленны, разнообразны, изменчивы, чтобы возможно было регулировать законом всю деятельность администрации. Законодательная власть есть аппарат слишком сложный, чтобы закон мог следить за всеми изменяющимися потребностями управления; вместе с тем законодательная власть слишком удалена от мест, где закон будет исполняться, чтобы быть в состоянии применяться ко всем местным условиям. К этим соображениям, с течением времени, присоединились и другие: указывали на то, что включение в закон всех подробностей слишком его загромождает, затрудняет не только изучение и применение его, но и самую законодательную технику, бесполезно обременяя работой законодательные учреждения — а это не может не отразиться на достоинстве и качестве самих законов. Затем, теория, видевшая в исполнительной власти пассивное орудие закона, оказалась совершенно не соответствующей действительности и на практике неосуществимой. Психологически невозможно сделать из человека совершенно пассивного исполнителя, лишенного всякой самостоятельной инициативы. Администрации, на практике, постоянно приходится наталкиваться на случаи, которых законодатель не имел или даже не мог иметь в виду, и непризнание за администрацией права на самостоятельный образ действий вело бы во всех таких случаях к приостановке государственного управления, т. е. к результату, практически недопустимому. Самостоятельная распорядительная власть не может не проявляться и в издании общих постановлений. В самое последнее время в развитии О. постановлений видят особую гарантию законности. Когда детальные определения издаются той же властью, что и принципиальные, нет ручательства в том, что первые всегда будут согласны с последними. Власть, установившая тот или другой принцип всегда может отступить от него как в отдельном случае, так и применительно к целой категории случаев. Если же разработка отдельных подробностей предоставлена административной власти, то, ввиду подзаконного ее положения, она обязана оставаться верной основным принципам закона, если только существующий в стране порядок действительно обеспечивает подчинение администрации закону (эта сторона вопроса особенно тщательно разработана у Коркунова, "Указ и Закон", стр. 225-227, 265-288). В настоящее время положительные законодательства всех стран признают, в весьма широких размерах, право администрации на издание обязательных постановлений. Ко времени издания Свода Законов, наше законодательство держалось того взгляда, что общие распоряжения могут исходить только от верховной власти: "империя российская управляется на точном основании положительных законов, учреждений и уставов, от самодержавной власти исходящих" (Осн. Зак., ст. 47; под учреждениями и уставами разумелись тогда не законодательные, а общие административные распоряжения; см. Коркунов, "Указ и Закон ", стр. 321); "никакое место или правительство в государстве, кроме самодержавной власти, не может само собой установить нового закона" (ст. 51); "меры, принимаемые к исполнению закона или учреждения существующего и не отменяющие никаких законов предыдущих, но служащие к единому разрешению недоумений или затруднений в образе исполнения, также общие подтверждения существующих постановлений не составляют сами по себе нового закона" (прим. к ст. 51). Таким образом, никакого самостоятельного, нового содержания меры, исходящие не от верховной власти, по нашим основным законам иметь не могут. На практике это начало никогда не проводилось, а за последнее время, на основании отдельных законов и положений комитета министров, находящихся в непримиримом противоречии с основными законами, целый ряд "правительств" получил право издания О. постановлений. О. постановления могут исходить лишь от органа компетентного по данному ряду дел, ни в чем не противореча существующим законам; они не должны нарушать таких прав отдельных лиц, которые признаны и защищаются законами, вытекают из общего их духа. Вместе с тем О. постановление должно быть обставлено условиями, обеспечивающими его исполнение населением: отсюда уголовная санкция, данная О. постановлениям.

I. К числу органов управления, издающих О. постановления, принадлежит, прежде всего, самодержавная власть, причем распоряжения ее, носящие не законодательный характер, облекаются или в форму Высочайших повелений, состоявшихся по всеподданнейшему докладу отдельных лиц, или в форму Высочайше утвержденных положений комитета министров и других учреждений, не имеющих законосовещательного характера, который законом признан лишь за государственным советом (Осн. Зак., ст. 50). Круг дел, регулируемых на практике путем Высочайших повелений и Высочайше утвержденных положений комитета министров, в настоящее время настолько широк, что почти невозможно определить или охарактеризовать его. Все постановления, издаваемые Высочайшей властью в порядке верховного управления, должны, по общему правилу, печататься сенатом в "Собрании узаконений и распоряжений правительства" (см. Обнародование законов). Различные государства весьма разнообразно регламентируют права министров на издание обязательных постановлений. Некоторые законодательства (например французское) в принципе отказывают им в этом праве и только в виде исключения уполномочивают министров на издание постановлений по какому-либо отдельному роду дел. Другие законодательства, например прусское, признают это право за министрами в весьма широких размерах. Согласно взглядам, господствовавшим у нас ко времени составления учреждения министерств, министрам не было дано права на издание О. постановлений, и это правило сохранилось в нашем Своде и по настоящее время (Учреждение министерств, ст. 274). Последующими законами, однако, министрам было предоставляемо право издания обязательных постановлений по разным отдельным родам дел, и теперь нет почти ни одного устава или положения, в котором тому или другому министру не предоставлялось бы права на издание О. постановлений, самостоятельно или по сношению с другими министрами. На практике министры пользуются этим правом в самых широких размерах (теорией такое право министров не одобряется; см. Коркунов, "Указ и Закон", стр. 365-372). Независимо от права на издание самостоятельных О. постановлений, министр внутренних дел имеет право дополнения, изменения и отмены О. постановлений, издаваемых губернаторами и градоначальниками (Св. Зак., т. II ч. 1, ст. 428). На практике, сверх того, министры, в особенности министр внутренних дел, присвоили своим циркулярам значение общеобязательных распоряжений, и этим способом до сих пор регулируется целая масса вопросов. Циркуляры министров обыкновенно не вносятся в сенат и публикуются помимо него. Из местных органов администрации правом издания О. постановлений обладают у нас, по закону, губернаторы, генерал-губернаторы и градоначальники. Право это им предоставлено Высочайше утвержденным положением комитета министров 13 июля 1876 г., хотя на практике им и раньше приходилось прибегать к изданию таких постановлений. Постановления эти могут относиться только к местному благочинию, порядку и безопасности и не должны противоречить действующим законам (Св. Зак., т. II ч. 1, ст. 421). По предметам, регулирование которых предоставлено органам самоуправления, губернатор не может издавать постановлений без их участия. Изданные постановления публикуются в местных ведомостях (губернских, полицейских или ведомостях градоначальств) и, сверх того, выставляются в течение месяца на определенных и видных местах площадей и улиц, а также в полицейских управлениях и волостных правлениях тех местностей, до которых постановления относятся (Св. Зак., т. II ч. 1, ст. 424). Генерал-губернаторы по изданию О. постановлений пользуются теми же правами, что и губернаторы (там же, ст. 236). То же право принадлежит градоначальникам (ст. 863 и 999), причем круг предметов, по которым спб. градоначальник может издавать О. постановления, несколько шире, чем у губернаторов (ст. 872, п. 1, 4, 6 и 9). Другие органы администрации, по закону, не имеют права издавать О. постановлений, но на практике многие присваивают себе его и под названием циркуляров издают такие распоряжения, которые возлагают на население обязанности, законом не установленные. Такого рода характер за последнее время приобрели, например, циркуляры земских участковых начальников. В нашем законодательстве весьма подробно разработано право органов самоуправления на издание О. постановлений. При введении земских учреждений, государственный совет не решился предоставить земству "регламентарную" власть, полагая, что начало и пределы этой власти не имеют твердых точек опоры ни в науке, ни на практике. Находя наши уставы благочиния и благоустройства весьма недостаточными и разработку их законодательным путем совершенно невозможной, ввиду необходимости применяться к местным условиям и к обстоятельствам временным, известным только на местах, и считая полицию органом в глазах населения недостаточно авторитетным и компетентным для издания таких постановлений, которые налагают на жителей известные расходы и, следовательно, касаются их гражданских прав, комиссия, составлявшая городовое положение 1870 г., признала необходимым предоставить городскому общественному управлению право участия в издании подобных постановлений. В городовом положений 1870 г. (ст. 103) были перечислены те предметы, по которым думы имеют право издавать О. постановления. Перечень этот имеет исчерпывающий характер. Некоторые города (столицы, города Прибалтийского края) получили право на издание постановлений и по некоторым другим вопросам. На основании городового положения 1870 г., проекты постановлений, до окончательного утверждения их думой, сообщались городской управой начальнику местного полицейского управления, который доставлял по ним свое заключение. Последний и сам мог возбуждать в думе вопрос о необходимости издания постановлений по тому или другому вопросу, подведомственному думе (ст. 104). Если дума и полицейское управление не приходили к соглашению, то дело поступало на разрешение губернского по городским делам присутствия. Состоявшиеся постановления сообщались губернатору, который, если не встречал к тому препятствий, делал распоряжение о распубликовании данного постановления. Постановление получало силу по истечении двух недель со времени публикации; но, по постановлению думы, срок этот мог быть увеличен. На основании нового городового положения (1892 г.) городская дума, предварительно издания О. постановлений, не обязана сноситься по этому предмету с начальником местного полицейского управления. Земские учреждения получили право издания О. постановлений лишь постепенно. Губернским земским собраниям 16 июня 1873 г. дано право издавать постановления о мерах предосторожности от пожаров, 3 июня 1879 г. — постановления о мерах против чумы на рогатом скоте; уездным собраниям, 9 марта 1879 г. — постановления о мерах для предупреждения и прекращения повальных и заразительных болезней. Новое земское положение 1890 г. предоставило земству право издания О. постановлений, сверх указанных предметов, по содержанию путей сообщения и пользованию ими, по внутренним распорядкам на ярмарках и базарах и по делам о народном продовольствии (ст. 108 и 109); но право издания О. постановлений, прежде принадлежавшее и уездным земским собраниям, теперь осталось лишь за губернскими земскими собраниями. Относительно способа публикации издаваемых земством О. постановлений и срока вступления их в действие установлены те же правила, что и для обязательных постановлений, издаваемых городскими думами.

II. Контроль за законностью О. постановлений может осуществляться в следующих формах: 1) контроль парламентский, на тех же основаниях, как и в других областях государственного управления. 2) Контроль судебный, т. е. обязанность судьи, в случае разногласия между законом и О. постановлением, применять, в каждом отдельном случае, правило, установленное в законе, а не в противоречащем ему О. постановлении, не карая за нарушение распоряжений, несогласных с законом. Это — весьма действительная гарантия, но она применима далеко не ко всем видам О. постановлений: от неё ускользают все те постановления, по которым дело не доходит до уголовного или гражданского суда. Кроме того, во многих государствах некоторые виды О. постановлений изъяты из судебного контроля. Так, например, в Пруссии суды не могут рассматривать вопроса о соответствии королевских приказов закону. 3) Право административных судов отменять или самое О. постановление, несогласное с законом (французская система), или же только распоряжение, на нем основанное, если это распоряжение, хотя и основанное на О. постановлении, противно законам (прусская система). Французской системе, принятой у нас в России, должно быть отдано предпочтение: она приводит к отмене незаконного постановления в целом, тогда как при прусской системе отменяется только отдельное, обжалованное перед судом распоряжение, самое же О. постановление остается в силе и продолжает применяться во всех случаях, не доходящих до суда. 4) Контроль органов администрации. Наука различает контроль предварительный (до приведения О. постановления в исполнение), осуществляемый, главным образом, в виде утверждения изданного постановления, и контроль последующий — право административных органов изменять или отменять О. постановления, уже введенные в действие. Этот вид контроля, действительный как способ надзора за общим направлением деятельности подчиненных администрации органов, отнюдь не гарантирует прав и интересов частных лиц, по большей части высшему начальству мало известных; к тому же, до введения О. постановлений в действие весьма часто бывает почти невозможно — в особенности для чиновников администрации, лично в том не заинтересованных, — предвидеть, не будет ли в том или другом отдельном случае нарушено чье-либо право. Что касается контроля последующего по жалобам частных лиц, то административному начальству свойственно доверять больше должностным лицам, ими назначенным, чем доводам частных лиц, не посвященных в цели и виды администрации и незнакомых с ее приемами и обычаями (см. Коркунов, "Указ и Закон", 265-270). Из всех отдельных видов контроля наиболее целесообразный — контроль административных судов, если ему подлежит самое содержание О. постановлений. В России относительно О. постановлений, издаваемых министрами, сенатом установлено (реш. гражд. касс. дпт. 1879 г., № 300 и 1 8 82 г., № 156), что постановление министра, распубликованное сенатом, приобретает обязательную силу как для частных лиц и обществ, так и для всех административных и судебных установлений и должностных лиц, которые не имеют права входить в обсуждение законности этого распоряжения. Таким образом, О. постановления, издаваемые министрами, подлежат у нас лишь контролю сената, совершаемому вне форм административно-судебного разбирательства, т. е. контролю административному и притом предварительному, самому несовершенному из видов контроля. На О. постановления, издаваемые генерал-губернаторами, допускается жалоба в сенат, рассматриваемая административно-судебным порядком (Св. Зак., т. II ч. II, ст. 236 и 427). О. постановления губернаторов и градоначальников могут быть на том же основании обжалованы в сенате (там же, ст. 427 и 999); сверх того постановления эти подлежат контролю министра внутренних дел и генерал-губернаторов, осуществляемому как ex officio, — для чего губернаторы и градоначальники о каждом изданном ими О. постановлении обязаны доводить до сведения министра внутренних дел и местного генерал-губернатора (где он есть; ст. 729 и 999), — так и по жалобам заинтересованных лиц. На незаконность обращенных к исполнению О. постановлений, исходящих от органов самоуправления, частные лица могут жаловаться сенату (Пол. земское, 128, Пол. городовое, 142). Жалобы частных лиц на О. постановления, еще не приведенные в исполнение, подаются, через губернатора, или в губернское по городским и земским делам присутствие, или министру внутренних дел (последнему — если обжалованное постановление подлежит утверждению министра; Земское пол., 128, Городовое пол., 143). На постановление губернского по городским и земским делам присутствия частные лица могут приносить жалобы в сенат (Земское пол., 131, Городовое пол., 146). Правительственный надзор за О. постановлениями земства и городов осуществляется в тех же формах, как и надзор за остальными постановлениями земских собраний и городских дум (см. Земские учреждения и Город). Кроме того, О. постановления земских собраний и городских дум по некоторым делам, перечисленным в ст. 82 Земского пол. и в ст. 78 Городового пол., требуют утверждения губернатора. Если губернатор не считает возможным утвердить одно из этих постановлений, то передает его в губернское по городским и земским делам присутствие, на что ему никакого срока не положено. Если губернатор и большинство присутствия признают постановление не подлежащим утверждению, то оно считается несостоявшимся; если же губернатор не согласится с большинством присутствия, то передает дело на усмотрение министра внутренних дел (Земское пол., 84, Городовое пол., 80). Обязательные постановления по делам, перечисленным в ст. 83 Земского положения и ст. 79 Городового положения, требуют утверждения министром внутренних дел. Решение, как губернатора, так и министра внутренних дел, которым земству или городу отказывается в утверждении обязательного постановления, не связано никаким сроком, но должно быть мотивировано.

III. Средством обеспечения действительного исполнения О. постановлений является угроза наказанием за неисполнение постановления. Наказание это налагается только по суду. Закон может установить, что за неисполнение О. постановления, кем бы оно ни было издано и в чем бы ни заключалось, полагается такое-то наказание. Так, например, во Франции закон грозит штрафом в размере от 1 до 5 франков за нарушение законного О. постановления как президента республики, так и низшего органа администрации. Другая система состоит в том, что закон предоставляет органу, издающему О. постановления, определить, какому наказанию подлежит нарушитель его, причем закон определяет лишь maximum наказания. Так, например, в Пруссии органы администрации могут назначать за неисполнение своих постановлений штрафы от 9 марок (местные полицейские власти) до 100 марок (министры) или даже до 150 (консулы). Сопоставляя эти две системы, нельзя не заметить, что опасность неисполнения О. постановления далеко не всегда может считаться соразмерной с иерархическим положением лица, издавшего данное постановление; к тому же предоставление администрации права назначать minimum наказания идет совершенно вразрез с современными тенденциями уголовного права. Французская система принята нашим Уставом о наказаниях, ст. 29 которого назначает за неисполнение законных распоряжений, требований или постановлений правительственных и полицейских властей, а равно земских и общественных учреждений, денежное взыскание не свыше пятидесяти рублей. Эта статья применяется к О. постановлениям местных органов; что же касается О. постановлений, издаваемых министрами или утверждаемых Высочайшей властью, то наше законодательство еще не выработало общей системы ограждения их уголовной санкцией). Условия издания О. постановлений, компетенция органов администрации, тяжесть карательных постановлений, способ наложения взыскания существенно изменяются при объявлении данной местности в положении усиленной или чрезвычайной охраны (см.).

См. Jellineck, "Gesetz und Verordnung" (1887); H. Rosin, "Das Polizeiverordnungsrecht in Preussen" (II изд., 1891); D éjamme, "Le pouvoir ré glementaire"; Коркунов, "Указ и Закон" (1894).

Н. Лазаревский.