Обнародование законов

Определение "Обнародование законов" в словаре Брокгауза и Ефрона

Обнародование законов распадается на два акта: выдачу приказа об издании закона во всеобщее сведение и об его исполнении (промульгация) и самого О. (публикация, divulgatio promulgationis). Первый из этих актов следует отличать от санкции закона (см.): санкция окончательно завершает процесс создания закона, промульгация сообщает ему исполнительную силу, вызывает закон к жизни. Публикация определяет момент вступления закона в силу и начало его практического действия. Лишь в Англии все эти акты слиты в одно целое. Как скоро последовало объявление в парламент о королевской санкции билля, он считается законом, получившим исполнительную силу и объявленным всем и каждому. Фикция основана на том предположении, что все английские граждане представлены в парламенте и что, следовательно, происшедшее и известное в парламенте произошло и обнародовано во всем государстве. Моментом вступления закона в силу считается день, отмеченный на билле клерком парламента, вместе с надписью о королевской санкции. Раньше, до конца прошлого века, действовало более строгое правило: началом практического действия закона считался первый день той законодательной сессии, в течение которой закон издан. Последний имел, таким образом, обратную силу (см.). В других государствах, не исключая и России, отдельные моменты О. закона имеют каждый свое юридическое значение. Во Франции промульгация закона должна быть совершена президентом республики в течение месяца со дня передачи правительству вотированного закона, а для тех законов, которые признаны неотложными — в течение трех дней, если только президент не воспользуется принадлежащем ему правом потребовать нового обсуждения закона. Публикация совершается путем напечатания текста закона в "Bulletin des lois" или в "Jour n al officiel". Через день после напечатания в Париже и через день после получения номера официального журнала в провинциях закон получает полную силу. Заинтересованные лица, впрочем, еще в течение трех дней могут ссылаться на неведение нового закона. Не промульгированный президентом закон не имеет никакой исполнительной силы, а не опубликованный не вступает в действие. В монархических конституционных государствах Германии, где король имеет и право санкции, и право промульгации, многие юристы приписывают последней еще большее значение. По их мнению, король участвует вместе с палатами в создании закона, но промульгирует его от своего имени, вследствие чего закон в своем практическом действии является не выражением совокупной воли короля и представителей народа, а только воли одного короля. Эта теория представляется неверной уже потому, что сводит роль парламента в управлении страной к роли комиссии для подготовки законов, чего нет на самом деле. Промульгация законов — и здесь столько же право, сколько и обязанность короля. В Германской империи акты санкции и промульгации разделены между различными органами: санкционирует законы союзный совет, промульгирует их германский император. Роль последнего здесь подобна роли президента французской республики, хотя конституция нигде не говорит об обязанности императора промульгировать закон, но из молчания её нельзя выводить ничего иного, кроме права императора на поверку конституционности закона -права, принадлежащего и президенту республики. Германский император промульгирует законы "im Namen des Deutschen Reichs, nach erfolgler Zustimmung des Bundesraths und Reichstags", a не от своего имени. Публикация законов в Германии совершается путем напечатания текста закона в официальных сборниках. В отличие от французского порядка, для вступления закона в полную силу дается здесь общий срок, одинаковый для всех местностей империи или королевства — порядок гораздо более удобный, чем французский, так как он устраняет разновременное применение одного и того же закона в разных частях государства. В Россиu различие понятий промульгации и санкции закона определенно выражается в формуле утверждения мнений государственного совета: "Его Императорское Величество, воспоследовавшее мнение государственного совета Высочайше утвердить соизволил (санкция) и повелел исполнить" (промульгация). В именных указах правительствующему сенату предписывается обыкновенно привести в исполнение закон: "правительствующий сенат не оставит сделать к исполнению сего указа надлежащие распоряжения", "повелеваем ввести сей устав в действие" и т. п. Закон, санкционированный, но не промульгированный императором, и в России, поэтому, не подлежит исполнению, да и фактически не может быть исполнен, так как "все законы, уложения, уставы, учреждения, грамоты, положения, наказы, манифесты, указы, мнения государственного совета и доклады, удостоенные Высочайшего утверждения и вообще государственному устройству принадлежащие, для О. их поступают в первый департамент (сената) и от него доставляются для исполнения тем местам и лицам, коим сие принадлежит" (ст. 26 учрежд. сената), "министры же сами собой не приводят в действие никакого нового общего закона, не предъявив его в списке правительствующему сенату и не получив от него указа для дальнейших распоряжений" (пр. 2 к ст. 57 осн. зак.). Иными словами, без указа сената законы не могут быть исполняемы, а указ может состояться лишь в силу императорской промульгации. Установление этого юридического положения важно и в практическом отношении. Русская история знает случай не промульгированного закона, подавшего повод к большим замешательствам. Манифест об отречении от престола цесаревича Константина Павловича не был промульгирован, а лишь сообщен сенату, государственному совету и синоду в запечатанных пакетах, с надписью о вскрытии их после смерти императора Александра I. В государственном совете возник вопрос о том, вскрывать ли пакеты, ввиду того, что это вскрытие должно произойти в силу воли умершего монарха, который права промульгации уже не имеет. Большинство совета не согласилось с этим мнением; пакеты были вскрыты. "Мы в актах сих видели — гласит манифест императора Николая I о вступлении его на престол — отречение его высочества, при жизни государя императора учиненное и согласием его величества утвержденное, но не желали и не имели права сие отречение, в свое время всенародно необъявленное и в закон не обращенное, признавать навсегда невозвратным". Этим ярко подчеркнуто значение у нас промульгации и О. законов. Практика, однако, отступает от этого понимания промульгации и от смысла основных законов об обнародовании. В настоящее время Высочайшие повеления получаются иногда непосредственно министрами, с одной только санкцией, по всеподданнейшему докладу, и исполняются, не дожидаясь указа сената, лишь с сообщением ему копии. Многие из них и совсем не обнародуются. Правительствующему сенату русскими законами даны некоторые права, связанные с правом промульгации. Ему принадлежит право регистрации законов и решение вопроса о том, какие из них подлежат О., какие — нет. По ст. 57 осн. зак., " законы общие, содержащие в себе новое правило, или пояснение или дополнение, либо отмену прежних законов, обнародуются во всеобщее известие правительствующим сенатом", постановления же, "не изменяющие и не дополняющие общих узаконений, но определяющие только распорядок местного исполнения и по предметам своим к общему сведению и наблюдению не следующие, обращаются к исполнению единственно тех мест и лиц, к коим они по существу своему принадлежат". Сенату принадлежит, затем, право разрешения всех недоразумений, связанных с вступлением в действие новых законов; он же "чинит распорядок самого обнародования на местах, надзирает за точностью оного и разрешает силой законов встречающиеся в том затруднения и недоумения" (ст. 26 учр. сен.). Ему принадлежит, наконец, хранение законов, которые, однако, доставляются ему не в подлинниках, а в копиях. При Александре I сенату было предоставлено право и обязанность делать представления относительно неудобств и неприменимости новых законов; но при первой же попытке сената воспользоваться своим правом и исполнить свой долг, при том же Александре I, закон был изменен в том смысле, что такие представления могут быть делаемы сенатом лишь по отношению к прежним законам; представлять же о неудобстве и неприменимости новых законов предоставлено только губернским правительственным учреждениям. В случае подтверждения закона верховной властью следует чинить безмолвное исполнение.

Порядок публикации законов в русском праве вызывает ряд недоразумений. Нормальный порядок публикации состоит в том, что переданный в сенат закон "предается от сената тиснению, сообщается святейшему синоду и посылается присутственным местам при указах по установленной форме" (прим. 1 к ст. 57 основ. зак.). "О. закона в губернии принадлежит губернскому правлению и соответствующим ему местам. Он обнародуется без всякого сокращения и тем паче изменения в смысле" (ст. 58). Губернатор делает, затем, распоряжение о перепечатывании закона в "Губернских Ведомостях", получение которых обязательно в полицейских управлениях. Таким образом это, во-первых, порядок обнародования закона лишь для присутственных мест, а не для всех граждан; только манифесты и указы, издаваемые со словами "объявляется всенародно", по распоряжению губернского правления читаются в церквах, на площадях, мирских сходках и торговых площадях. Во-вторых, это порядок, который не устанавливает точно дня вступления закона в силу, или во всяком случае этот день крайне различен для различных местностей империи. По ст. 59 осн. зак., "закон получает обязательную силу не прежде, как со дня его объявления. В присутственных местах каждый закон восприемлет свою силу и должен быть прилагаем к делам не прежде, как со дня получения его в том месте, к исполнению коего он принадлежит". Существует, однако, и другой порядок О. законов: с 1863 г. выходит "Собрание узаконений и распоряжений правительства". По ст. 19, п. 1 учр. сен., "распубликование закона в собрании узаконений имеет значение официального его обнародования". Таким образом, появляется другой, гораздо более короткий срок вступления закона в силу. Но этот срок вызывает еще больше недоразумений. Распубликование делается сенатом, уже получившим закон, следовательно, имеющим право его применять; для сената, поэтому, закон становится обязательным раньше его распубликования. Самое распубликование, затем, в действительности не составляет еще О. закона во всеобщее сведение, так как для этого нужно получить № "узаконений и распоряжений правительства", а он может придти раньше или позже указа сената. С какого же срока закон следует тогда считать вступившим в силу? Выходом из затруднения является то, что сенат рассылает при своих указах №№ "Собраний узаконений и распоряжений правительства", и таким образом получение того и другого совпадают. Для многих законов, кроме того, устанавливается ими самими специальный порядок их публикации или дается общий срок, по истечении которого закон должен вступить в силу.

Литература. Jellineck, "Gesetz und Verordnung" (Фрейбург, 1887); Градовский, "Начала русского государственного права" (I, 1 гл., 4); Коркунов, "Русское государственное право" (II, гл. II, § 13); Engelmann, "Das Staatsrecht des kaiserl. Russland" (§ 107, Фрейбург, 1889); Цитович, "Курс гражданского права" (§ 7, Одесса, 1878); Baudry Lacontinerie, "Pr écis de droit civil" (I, §§ 31-41, П., 1894).

В. Нечаев.