Земские финансы

Определение "Земские финансы" в словаре Брокгауза и Ефрона

Земские финансы Содержание: I. Земские повинности. II. Заведование земскими повинностями. III. Земские расходы. IV. Земские доходы и сборы. V. Земские капиталы. VI. Земский вспомогательный капитал.

I. Земские повинности. Земскими повинностями, в отличие от общинных — городских и мирских, — наше законодательство именует такие повинности, натуральные и денежные, которые лежат на населении целых губерний или областей и уездов и имеют целью удовлетворение преимущественно местных потребностей этих административных единиц. Понятие З. повинностей, как повинностей местных, вырабатывалось постепенно и до настоящего времени еще не получило полной определенности. В состав их и теперь входят такие, которыми удовлетворяются потребности не только местные, но и общегосударственные: такова большая часть повинностей натуральных (см.) и некоторые из денежных. По определению Устава о З. повин. (по прод. 1890 г.), денежные З. повинности предназначаются на надобности или для пользы одной какой-либо губернии или области, или же нескольких губерний или областей; к ним относятся и те, которые, пo собственному желанию обывателей, из натуральных обращаются в денежные, а также те расходы, которые хотя имеют, по своему предназначению, свойства повинности общей, но: 1) по единообразному во всех губерниях размеру, не нарушают уравнительности между разными местностями и 2) представляют более удобства в исполнении имеющимися на местах средствами. Предметы денежных земских повинностей были определены Уставом 13 июня 1851 г., при чем установлено, что, кроме сборов на потребности в нем означенные, на земство не возлагается более никаких расходов. Хотя это правило сохранилось в Уставе и до сих пор (ст. 9), однако со времени его установления на счет земских сборов возложено много новых расходов. В тех местностях, где Положение о зем. учр. не введено и где в полном объеме действует Устав о З. повинностях, эти новые расходы долгое время означались в сметах под именем "расходов, Уставом о З. повинностях не предусмотренных"; но при рассмотрении смет на 1893-95 г. государственный совет признал необходимым назвать их "расходами, необязательными для земских сборов".

Повинности, называемые земскими, обратили на себя внимание законодательства не ранее начала текущего столетия. До этого времени они отправлялись большей частью без всяких правил, по усмотрению местных властей; раскладка не имела определенных оснований. В 1802 г. министерство внутренних дел, приняв З. повинности в свое заведование, нашло их в "запутанном состоянии", и в течение первых двух лет ничего не могло сделать, по недостатку сведений. Двумя изданными в 1802 г. Высочайшими указами (11 февр. и 24 июля) засвидетельствовано, что даже в столицах "никто из обывателей не имел точного сведения о мере и основании повинностей, которые все имели вид произвольного налога"; сборы, взимавшиеся с обывателей городов, а также с поселян и помещиков, на устроение дорог, содержание почт и на исправление прочих городских и З. повинностей, были "не столько тягостны сами по себе, сколько по разнообразию сроков, неуравнительной раскладке и произвольному взысканию". Чтобы положить конец такому беспорядку и "пресечь безотчетное употребление" повинностей, имп. Александр I повелел сенату собрать о них точные сведения и установить единообразное и общее о повинностях положение (П. С. З. 20344). Указом 1 мая 1 805 г. учрежден, для рассмотрения собранных сведений, комитет из сенаторов, которому поручено также сделать общее исчисление повинностей, распределить общий сбор на все губернии, соразмерно их населению и относительным выгодам, и постановить точные правила по употреблению сумм, которые, по общей раскладке, будут отпускаться на каждую губернию. В то же время, в видах "скорейшего отвращения неудобств в распоряжении З. повинностями", было издано "Предварительное положение о образе отправления существующих ныне денежных З. повинностей по каждой губернии, до общего их уравнения по государству" (П. С. З. 21736). Этим актом участие в составлении смет и раскладок З. повинностей предоставлено сословным представителям и проведено различие между повинностями ежегодными и временными, с одной стороны, и между З. повинностями и "добровольными складками" дворянства — с другой. Предметы денежных земских повинностей не были исчислены в Положении; отсюда, на практике, недоразумения, которые и вызвали дополнительные по этому предмету узаконения. Указом 18 февраля 1808 г. (П. С. З. 22829) запрещено сдавать с подряда исправление повинностей, которые должны быть отправляемы натурой, а указом 14 июня 1816 г. (П. С. З. 26316) установлено расписание общих предметов денежных сборов на З. повинности, кроме которых "никакие другие обыкновенною З. повинностью почитаемы быть не должны". По этому расписанию З. повинности разделены на общие по губернии и частные — деление, сохранившееся в законодательстве до настоящего времени. К первому разряду отнесены: содержание почт, мостов, перевозов и дорог, где на счет обывателей они находятся; отопление и освещение воинских зданий всякого рода, содержимых на счет З. повинностей; ремонт зданий, построенных от земли. К частным повинностям помещичьих имений отнесено содержание канцелярий при предводителях дворянства и ремонт, отопление и освещение домов депутатских собраний; к повинностям имений казенных — содержание волостного и сельского управления, содержание подвод для земского суда и содержание сельских запасных магазинов. Отправление повинностей натуральных не подверглось особой законодательной регламентации. Заведование ими, "как в образе их раскладки, так и в действительном отправлении", возложено, в 1811 г., на министерство полиции. Составленное Сперанским и Выс. утвержденное 22 июля 1822 г. Положение о З. повинностях в сибирских губерниях (П. С. З. 29132), сохранившее силу, с некоторыми изменениями, до настоящего времени, обняло собою не одни денежные повинности, которые отправляются "наймом, посредством денежного сбора", но и личные, отправляемые "личною работою по очередям и нарядам".

Позже, в видах более уравнительного распределения З. повинностей, было последовательно учреждено несколько комитетов (1825, 1843, 1848) и издано несколько законоположений, относящихся до отдельных повинностей; установлены, в 1834 и 1835 г., новые сборы для образования вспомогательного капитала (см. ниже) и на содержание З. полиции; наконец, составлен Свод узаконений о З. повин. и, под именем Устава о З. повинностях, включен в IV т. Св. Зак. изд. 1832 г. На практике положение дела мало улучшилось. В 1842 г. собранные министерством внутр. дел сведения обнаружили крайнюю неуравнительность З. сборов и по губерниям, и по состояниям: оказалось, напр., что мещане платили от 6 к. медью в Тамбовской губ. до 4 р. асс. в СПб., крестьяне — от 53 к. до 3 р. 30 к.; на 1 рубль податей крестьяне платили З. сборов от 21 к. до 51 к. с души, мещане — от 11 до 15 к., купцы — от 3 до 15 к. О натуральных повинностях известно было только, что в трехлетие 1814-1816 гг. они оценивались в 10301 т. руб., т. е. в сумму почти в 2 ¹/₂ раза превышавшую итог денежных сборов — 4401 т. руб. В ожидании преобразований, над выработкой которых трудились комитеты, установленные законом 3-летние сметы во второй половине сороковых годов не составлялись, расходы основывались на старых сметах и раскладках, открывавшиеся же ежегодно недостатки, по изменявшимся потребностям и ценам, удовлетворялись дополнительными сметами и частными разрешениями. При таком порядке, как заметил государ. совет 19 января 1848 г., все, по необходимости, зависело более или менее от произвола губернской власти; ни бережливость в назначении расходов, ни хозяйственность в их производстве не могли иметь места. Тщательные исследования, произведенные в то время, показали, что на земские средства отнесена была постепенно огромная сумма дополнительных расходов, до 4650 тыс. руб. ежегодно.

13 июня 1851 г. были, наконец, изданы новые правила о З. повинностях. Наиболее существенное отличие их от предыдущих заключается в том, что земскими повинностями признаны только те, предметы которых означены в уставе. Повинности разделены на общие, или государственные, следующие на удовлетворение потребностей более или менее общих всем частям империи, и местные, предназначаемые на надобности или для пользы одной какой-либо губернии или области или же нескольких губ. или областей, и для покрытия которых определяется сбор лишь со всех местных обывателей того края (повинности губернские), или же только некоторых между ними сословий (повинности частные). К частным отнесены повинности: дворянск. имений, поселян ведомства государ. имущ., удельных, государевых и дворцов. имений, а также городов. По предметам повинности распределены так: по дорожной части к государств. повинностям отнесено устройство шоссе, служащих для сообщения между губерниями, а к губернским — построение и содержание шоссе, устраиваемых, по желанию губернии, для ее внутренних сообщений или для соединения с государственными шоссе, а также сооружений, относимых на денежный сбор по желанию обывателей. Содержание грунтовых дорог, почтовых, торговых и военных, отнесено к общим натуральным повинностям. По содержанию местного гражданского управления на государственные повинности отнесено содержание З. полиции, а на губернские — содержание подвод при З. судах для выезда их чинов из городов в селения и отправления З. почты (содержание, для проездов полиции и других надобностей, подвод в селениях возложено на натуральную повинность), устройство или наем домов для становых приставов, содержание чиновников для счетоводства и отчетности по З. повинностям и некот. др. расходы. К государственным повинностям причислены еще: содержание почтовых лошадей и помещений на дорогах, соединяющих города столичные, губернские и др.; устройство этапных тюрем и содержание подвод при этапах на главных путях следования ссыльных (на внутренних дорогах губернии арестантско-этапная повинность отправляется натурой); содержание арестантских рот гражданского ведомства; некоторые потребности по расквартированию войск (см. Квартирная повинность). К губернским повинностям отнесены: расходы по устройству зданий присутственных мест и тюрем, в случае недостаточности отпускаемой из казны строительной суммы и неотложности постройки; наем помещений для рекрутских присутствий, отопление и освещение помещений начальников губерний: некоторые расходы по "хозяйству и медицинской полиции" — по полюбовному размежеванию, содержание случных конюшен, отпуску суммы на оспопрививание). Наконец, на губернские средства отнесены некоторые расходы, лежащие на городах, когда они не могут быть выполнены последними за недостаточностью городских средств, а именно: содержание тюремных смотрителей, устройство и содержание помещений, с отоплением и освещением, для войск корпусов внутренней стражи и для жандармов. Расходы по пересылке З. сумм по почте отнесены к государственным и губернским по принадлежности.

Отмена крепостного права и обусловленная ею необходимость распределения повинностей между крестьянами и помещиками поставила на очередь вопрос о коренном пересмотре правил о З. повинностях. Эта работа была возложена на комиссию для пересмотра системы податей и сборов (известную под названием податной, см.). Чтобы восстановить настоящее значение З. повинностей, комиссия признала необходимым исключить из их числа все чуждые понятию их предметы, т. е. государственный З. сбор и повинности сословные, и оставить в их составе только те, которые, не касаясь потребностей государственных и основываясь на интересах и соображениях чисто местных, не должны входить в общую государственную систему финансов и быть подчинены общему финансовому управлению. Некоторые из З. повинностей, имея значение для всего государства, должны считаться обязательными. Повинности натуральные комиссия полагала оставить в числе местных, независимо от того, какие потребности ими удовлетворяются, ввиду невозможности уравнительной разверстки их на все государство. Эти заключения комиссии легли в основание позднейших законоположений о З. повинностях. Мнением государств. совета, Высочайше утвержденным 1 января 1864 г., министру финансов предоставлено перенести из смет З. повинностей в государственную роспись все расходы на удовлетворение потребностей, не включенных, на основании изданных в тоже время Времен. правил, в число потребностей З. или частных. Те же предметы исключены из числа З. повинностей тех губерний, где не введены З. учреждения, при утверждении смет на трехлетие с 1865 г. Впоследствии, законом 10 декабря 1874 г., отдельное существование государственного З. сбора прекращено, и потребности, удовлетворявшиеся на счет его, причислены к общим государственным расходам. Мера эта была вызвана тем обстоятельством, что Положением о земск. учр. 1864 г. точнее выяснилось понятие о З. повинностях, как о такой отрасли управления и общественного хозяйства, которая с наибольшим успехом может быть предоставлена самостоятельному ведению местных органов. Отсюда вытекало само собою признание за государственно-З. расходами характера чисто государственного и подчинение их общим условиям государственного хозяйства.

Временными правилами 1 января 1864 г. понятие земских потребностей, удовлетворяемых средствами губернии или уезда, значительно расширено сравнительно с губернскими повинностями Устава 1851 г.: к их числу отнесены не только те, удовлетворение которых возлагается на земство законом, но и такие, которые вносятся в сметы "по усмотрению З. учреждений". С другой стороны, наряду с губернскими потребностями признаны и уездные, которых Устав о З. повинностях не признавал и не признает в настоящее время: в губерниях, где не введены З. учреждения; хозяйственной единицей служит только губерния. К числу обязательных З. повинностей Врем. правилами отнесены, за несколькими исключениями, все те повинности, которые по Уставу 1851 г. были причислены к губернским. Затем вновь возложены на земство: а) содержание учреждений по крестьянским делам, первоначально составлявшее частную повинность; б) содержание мировых судебн. учрежд. и помещений для подвергаемых аресту по их приговорам; в) некоторые расходы по исполнению воинск. повин.; г) выдача квартирных денег исправникам и их помощникам и судебным следователям; д) меры против чумы рогатого скота и некоторые другие. В губерниях, на которые не распространено действие Полож. о З. учреждениях, состав губернских повинностей тоже подвергся значительному изменению. Здесь особенно значительное развитие получили расходы "по хозяйству и медицинской полиции", к числу которых отнесено содержание сельской врачебной части и заведений приказов общественного призрения. В некоторых губерниях на земство возложены особые повинности, вызванные местными условиями. Так, в девяти западн. губ. установлен особый поземельный сбор, взамен натуральных повинностей прихожан, в пользу местного духовенства, и временный, взамен повинности землевладельцев и прихожан, по устройству помещений для причтов православных сельских приходов.

В некоторых частях империи, напр. в губ. Лифляндской и Эстляндской, действуют особые правила о З. повинностях. В Закавказском крае на счет З. повин. относятся потребности, принадлежащие и к губернским, и к государственным. Вследствие этого, при составлении сметы на трехлетие с 1877 г., по распоряжению наместника, З. сборы были разделены на общие по краю (соответствующие государственным З.), губернские и частные, с дворянских имений Тифлисской и Кутаисской губ. Законом 27 декабря 1893 г. расходы, относившиеся на государственный земский сбор Закавказского края, приняты, с 1 января 1894 г., на счет государственного казначейства, при чем на губернские сборы края возложен отпуск пособия казне: постоянного в 1646000 р. в год, впредь до преобразования системы казенных налогов в крае, и временного, на первый раз в 152347 руб. Роспись на 1894-96 гг., на губ. повинности, составлена общая по всему краю, без подразделения по отдельным местностям.

II. Заведование З. повинностями. — В заведовании делами, относящимися до З. повинностей, законодательство, с самого начала текущего столетия, предоставляло большее или меньшее участие местному обществу. Уже Предварительным Положением 1805 г. постановлено, что смета З. повинностей составляется начальником губернии с вице-губернатором и губернским предводителем дворянства, а в губерниях, где нет помещиков — с городовыми депутатами, и затем предлагается собранию дворянства при первых дворянских выборах. Дворянское собрание не имело права входить в рассмотрение сметы, но ему предоставлялось назначать депутатов для учинения, совместно с депутатами от купечества всех городов, раскладок сборов, нужных для выполнения сметы. Депутаты эти пользовались некоторой самостоятельностью. Сначала раскладка утверждалась губернатором или ген.-губернатором, но указом 14 июня 1816 г. повелено сметы и раскладки, прежде обращения к исполнению, представлять м-ру финансов, для "зрелого рассмотрения", правильно ли составлена раскладка, и для внесения на утверждение государственного совета, "подобно тому, как обыкновенно представляются общие годовые сметы". Отчетность по З. повинностям тоже должна была представляться дворянскому собранию, по-видимому, только для сведения и зачета, при раскладке, остатков. По указу 14 июня 1816 г. отчеты, доставляемые из губерний, подлежали публикованию в "СПб. Ведомостях". Заведование исполнением повинностей лежало на обязанности полиции, под наблюдением начальника губернии. Присутствия для составления смет переименованы впоследствии в комитеты З. повинностей и усилены введением в их состав представителей разных ведомств. По правилам 30 апреля 1834 г. (2-е Полн. Собр. Зак. 7031) отчетность по З. повинностям разделена на хозяйственную и контрольную: первая подчинена поверке дворянского собрания, которое, в общем присутствии с депутатами от городов, должно было рассмотреть, не допущены ли лишние расходы против сметы и правил, без надлежащего разрешения, нет ли расходов, которые на будущее время могли быть вовсе исключены, не оказывается ли несоразмерного возвышения в ценах или очевидной несоразмерности в количестве употребленных припасов. В случае "неудостоверительности" показаний в отчетах, депутатское и дворянское собрания имели право требовать, от кого следует, дальнейших сведений и копий с самых документов. Замечания свои собрания могли представлять, через губернского предводителя, непосредственно в министерство внутренних дел.

По уставу 13 июня 1851 г. управление З. повинностями возложено на комитет о З. повинностях, созывавшийся через каждые три года и состоявший, под председательством губернатора, из губернского и уездных предводителей и депутатов дворянства, председателя казенной палаты, управляющих палатою государственных имуществ и удельной конторой, городского головы губернского города и депутатов от прочих городов. Комитет имел два рода собраний: общее, в которое приглашались для совещания начальники различных частей, и отдельные — по уездам, под председательством уездного предводителя дворянства. На обязанность общего присутствия возлагалось составление проектов смет повинностей государ. и губернских и раскладок сборов на губернские повинности (составление предположений о раскладке сборов на государственные повинности не входило в его обязанности), задача же присутствий отдельных ограничивалась обсуждением полноты и достоверности сведений об уездах, которые принимались общим присутствием в соображение при раскладке сборов каждого уезда. Исполнительным органом служило особое о земских повинностях npucymcmвие, состоявшее из губернатора, губернского предводителя дворянства, председателя казенной палаты, управляющих палатой государственных имуществ и удельной конторой и городского головы губернского города. На него возлагалось первоначальное составление и рассмотрение смет денежных повинностей, а также "рассмотрение важнейших по З. повинностям дел", а именно: определение потребностей, подлежавших заготовке посредством торгов, их количества и качества и условий торгов, участие в производстве последних и их утверждении, а также поверка отчетов по З. повинностям. Дела как в общем присутствии комитета, так и в особом, решались по большинству голосов, а в последнем в некоторых случаях — и по усмотрению губернатора. Сметы и раскладки подлежали законодательному утверждению. Ведение счетоводства и отчетности по З. повинностям лежало на казенных палатах. Расходование сумм З. сбора частью производилось губернским начальством, частью особыми ведомствами — военным, путей сообщения и др. В последнем случае, распоряжавшиеся расходованием сумм ведомства должны были, "для охранения пользы сословий, подлежащих З. сбору", сообщать особому о З. повинностях присутствию все сведения, необходимые для общего хозяйственного учета З. сумм. Губернаторам предоставлено было привлекать предводителей дворянства к ревизии производимых на счет З. сборов операций. Ежегодные хозяйственные отчеты подвергались ревизии особых о З. повин. присутствий, которые препровождали свои заключения министрам финансов и внутрен. дел и принимали меры исправления и взыскания с виновных, если были обнаружены неправильности и злоупотребления. Общий за трехлетие хозяйственный отчет представлялся дворянскому депутатскому собранию, для рассмотрения, в хозяйственном отношении, в общем его присутствии с депутатами от городов, а также и комитету З. повин. Контроль сословных представителей оказался, по свидетельству современников, совершенно бесполезным; их права обратились, по словам А. А. Головачева, "в пустую формальность, вследствие которой депутаты дворянства собирались, подписывали сметы и раскладки, утверждали отчеты и представляли доклады собранию, что все расходы правильны и с законами согласны, часто даже не видав ни смет, ни отчетов. Большинству дворянства права его были неизвестны, и когда случайно возникали по З. делам вопросы в губернских собраниях, то многие удивлялись, что у них есть такие права, и не находили нужным ими воспользоваться". По свидетельству кн. А. И. Васильчикова, отчеты о З. повинностях "никогда не могли быть ревизованы", между прочим потому, что "никогда не могли быть сведены самим начальством". Те из депутатов, "которые знали дело, отправлялись прямо к начальнику губернаторской канцелярии и, подписав лист бумаги, где свидетельствовалось о рассмотрении отчета, отправлялись в обратный путь". Отсюда возможность таких фактов, как расходование в течение 20 лет 3-4 т. р. на ремонт упраздненной фабрики, которая, в действительности, ремонтировалась на средства военных поселений, или отпуск сумм на содержание мостов, которые "никогда не могли быть отысканы и давно уже не существовали". Все это подтверждается и официальными данными. На основании собранных в министерствах внутрен. дел и финансов сведений, комиссия о губ. и уездн. учреждениях пришла к заключению, что комитеты З. повинностей не имели никакого значения и были лишь местом формальной канцелярской работы (главным действующим лицом был делопроизводитель комитета). "Особые" присутствия предоставляли большую часть дел канцелярии; отдельные присутствия почти никогда не собирались в надлежащем составе и существовали только в законе и на бумаге. Составление смет денежных повинностей не соответствовало действительным надобностям, почему при исполнении возникали беспрерывные сверхсметные расходы. Исполнение повинностей, предоставленное в руки лиц, чуждых местных интересов, производилось не только без соблюдения выгод земства, но часто и с явными злоупотреблениями. Причину таких явлений комиссия о губ. и уездн. учреждениях видела в разнообразии начал, на которых было образовано управление земских повинностей, в его разделении между учреждениями, имеющими сословный характер, и учреждениями правительственными, в отсутствии органов управления повинностями в уездах и, наконец, в отсутствии самостоятельности местного губернского управления, чрезмерном подчинении его центральной власти и сложности контроля, производимого преимущественно правительственными органами. В устранение этих недостатков было предпринято преобразование управления З. повинностями, а вместе с тем и всего местного хозяйственно-распорядительного управления. При выработавшемся взгляде на З. повинности, как на повинности исключительно местные, было признано возможным возложить заведование ими на учреждения, составленные из местных общественных элементов. Ведению вновь образованных, на основании положения 1 янв. 1864 г., З. учреждений (см.) предоставлены лишь местные З. повинности (в общих чертах соответствующие губерн. повинностям Устава 1851 г.), заведование же повинностями государственными оставлено было, по-прежнему, на обязанности губернаторов и особых о З. повинностях присутствий, при чем, однако, на министров финансов и внутр. дел возложено составить, при пересмотре устава о З. повинностях, соображения о предоставлении новым З. учреждениям участия в местных распоряжениях по выполнению некоторых потребностей, отнесенных к числу повинностей государственных. Предположенный пересмотр Устава не состоялся до настоящего времени; однако, З. учреждениям была предоставлена некоторая роль в заведовании государственным З. хозяйством. Законом 10 апреля 1867 г. в состав комитета З. повинностей, для окончательного рассмотрения смет З. повинностей на трехлетие с 1869 г., введены представители З. управ — председатели или члены, по одному от каждой, по выбору самих управ. Та же мера повторена и при составлении смет на трехлетие с 1872 г. Высочайшим повелением 2 мая 1872 г. предоставлено губернским З. собраниям входить с ходатайствами об изменениях в раскладке государственного З. сбора, с целью более уравнительного распределения его, чем некоторые собрания и воспользовались. Законом 10 декабря 1874 г., с прекращением отдельного существовании государственного З. сбора, "особые" присутствия упразднены и заменены губернскими "распорядительными комитетами", на которые возложено также заведование местными, губернскими и частными, З. повинностями в губерниях, где нет земских учреждений. Распорядительный комитет состоит, под председательством губернатора, из губернского предводителя дворянства, управляющего казенной палатой, городского головы губернского города, а где есть губернская З. управа — ее председателя. В случае надобности, в состав комитета назначается министром финансов член от правительства, которому поручается ближайшее заведование делами комитета, лежащее, обыкновенно, на обязанности управляющего казенной палатой. Для содействия губернским комитетам при выполнении расходов по квартирному довольствию войск, найму, постройке, ремонту, отоплению и освещению зданий и по содержанию некоторых дорог и подвод учреждены уездные распорядительные комитеты, под председательством исправника, из члена уездной З. управы, где она есть, и особого чиновника по назначению, когда это признано необходимым, губернатора, с приглашением, при хозяйственных распоряжениях, в городах — городского головы, а в уездах — волостного старшины. В Сибири обязанности губернских комитетов возлагаются на губернские советы или заменяющие их учреждения.

С введением Положения о З. учреждениях и Временных правил о З. повинностях стали действовать одновременно две системы управления З. повинностями, прежняя, бюрократическая, со строгой централизацией и еще большим, чем прежде, преобладанием правительственных элементов, и новая — общественная, построенная на началах децентрализации и самоуправления. Между обеими системами существует значительная разница в отношении пределов власти. При первой в круг ведения местных органов входит составление лишь проектов смет и раскладок, а утверждение их зависит от центральной власти; при второй сметы утверждаются на месте, губернаторами. Положение 1 января 1864 г. обязывало губернатора, при рассмотрении смет и раскладок, удостоверяться в том, не вошли ли в смету расходы, несогласные с установленными в законах правилами; внесены ли в сметы все потребности, обязательные для земства по закону; не допущено ли обложение источников, изъятых от него по закону, или неуравнительность в обложении казенных и удельных земель, сравнительно с прочими; наконец, покрываются ли доходами и сборами обязательные для земства расходы. Новое Положение 12 июня 1890 г. ставит пределы правительственного надзора несколько шире, но и оно предоставляет губернатору возражать против смет и раскладок только в тех случаях, когда он усмотрит в них несогласие с законом или несоответствие общим государственным пользам и нуждам, или, наконец, явное нарушение интересов местного населения. От З. учреждений, далее, зависит отпускать, по сметам, средства на удовлетворение потребностей "необязательных", т. е. не предусмотренных Уставом о З. повинностях, тогда как в местностях, где З. учреждений нет, для этого требуется законодательное утверждение. Самый срок, на который установляются сметы, дает З. учреждениям возможность быстрее удовлетворять вновь возникающие потребности: они утверждают сметы на один год, а не на три, как в губерниях не-З. Существенным отличием нового устройства служит также отделение уездного хозяйства от губернского и предоставление уезду значения самостоятельной хозяйственной единицы, с учреждением в нем самостоятельных органов управления. Распределение повинностей на губернские и уездные зависит от губернского собрания, с утверждения правительственной власти. Весьма значительно расширена власть заведующих З. повинностями местных учреждений в отношении распоряжения натуральными повинностями. Начиная с указа 18 февраля 18 0 8 г., законодательство настаивало на том, чтобы переложение этих повинностей на денежный сбор совершалось не иначе, как по желанию самих обществ, их отправляющих, и ставило осуществление его в зависимость от законодательного Утверждения; напротив того, по Врем. правилам, переложение натуральных повинностей на деньги допускается по постановлениям З. собрания, уездного или губернского, смотря по тому, принадлежит ли перелагаемая повинность к уездным или губернским. Переложение губернских натуральных повинностей обусловлено, кроме согласия губернского собрания, еще согласием более половины уездных собраний губернии. Положением 1890 г. постановления З. собраний по этому предмету подчинены утверждению министра внутренних дел. Что касается обращения вновь в натуральные таких повинностей, которые уже переложены, по постановлениям З. собраний, на денежный сбор, то такая мера разрешается в законодательном порядке, по ходатайству подлежащих земских собраний (для повинностей губернских и в этом случае требуется одобрение большинства уездных собраний). Ввиду того, что этот новый порядок введен в большей части империи, государственный совет, при рассмотрении смет З. повинностей на трехлетие с 1884 г., признал своевременным и полезным принять меры к упрощению существующего в губерниях без З. учреждений порядка рассмотрения З. смет. В Области Войска Донского, по закону 1 июля 1875 г., были введены З. учреждения, но законом 24 марта 1882 г. упразднены, а для заведования З. повинностями образованы областной и окружные распорядительные комитеты. В Закавказье заведование З. повинностями возложено на совет главноначальствующего. Сметы и раскладки по З. повинностям, вместе с заключением главноначальствующего, препровождаются к министру финансов для внесения на рассмотрение государственного совета (прежде сметы утверждались наместником и сообщались кавказскому комитету лишь для сведения). В губ. Лифляндской и Эстляндской существует особый порядок рассмотрения проектов смет и раскладок дополнительных сборов на содержание мировых судебных учреждений.

III. Земские расходы. С тех пор, как началось правильное составление смет денежных З. повинностей, т. е. с первой четверти текущего столетия, расходы, падающие на счет земских сборов, не переставали увеличиваться, и с 1814 по 1890 г., в течение 76 лет, с 4401684 р. возросли до 55896700 р. [По сметам на 1890 г. по 34 земск. губ. — 47047002 р., по 14 губ. Европ. России — 7524967 р. и по Сибири — 1324731 р.], т. е. увеличились в 12,5 раз, хотя значительная часть потребностей, удовлетворявшихся в 1814 г. из З. сборов, с тех пор перенесена на общие средства казны. Возрастание З. бюджета происходило в таком порядке:

Трехлетия	По сметам	Из особ. сборов	Всего
1829/31	4155347 р.	— р.	4155347 р.
1832/34	4490655 "	2166608 "	6657263 "
1835/37	5361342 "	2330680 "	7692022 "
1838/40	5355676 "	2463232 "	7818908 "
в 1844	7926648 "	3030390 "	10957038 "
" 1847	10155716 "	4109114 "	14264830 "

В период времени с 1829 по 1847 г. общая сумма расходов земства увеличилась почти в 3 ¹/₂ раза. Произошло это частью вследствие роста расходов на потребности, удовлетворявшиеся из З. сборов, частью вследствие отнесения к этой сфере новых потребностей. Состав смет двух крайних из вышеприведенных годов, 1829 и 1847, был следующий:

Повинности:	1829	1847	увелич. на
Почтовая	2194095 р.	4115312 р.	87,5%
Дорожная	173972 "	1576908 "	804,1%
Ссыльно-этапн.	134727 "	574130 "	326,1%
Воинская	1054904 "	1738388 "	64,7%
Сод. З. полиции.	325166 "	2560191 "	687,3%
" губ. управл. и тюрем	173078 "	1805177 "	365,2%
Друг. предметы.	99405 "	605163 "	509,7%
	4155347 р.	12975269 р.	212,2%
Сод. арест. рот.	-	266930 р.
Вспом. капитал	-	1022631 р.
	4155347 р.	14264830 р.	243,2%

После введения Устава 1851 г. сумма земских расходов опять увеличилась (против 1847 г. — на 31,6%); затем, начиная с трехлетия 1853-55 г., повинности разделены на государственные и местные и к первым отнесены почти ³/₄ бюджетов. За время своего существования, с 1853 по 1875 г., государственные повинности увеличились на 76%, или, средним числом, на 3,4% в год. Наиболее значительный прирост приходится на время 1853-65 г., составляя 83,5%, а затем сумма расходов, за исключением трехлетия 1872-74 г., понижалась. Общая сумма этих повинностей, по 48 губ. и Сибири, определялась, по сметам, в тысячах руб.: