Земские учреждения

Определение "Земские учреждения" в словаре Брокгауза и Ефрона

Земские учреждения — образованы для заведования делами о местных пользах и нуждах губерний и уездов. Мысль о необходимости образования особых органов местного хозяйственно-распорядительного управления возникла одновременно с составлением положений об освобождении крестьян от крепостной зависимости и впервые была провозглашена в Высочайшем повелении 25 марта 1859 г., которым было постановлено: при устройстве исполнительной и следственной частей, войти в рассмотрение хозяйственно-распорядительного управления в уезде, при чем обсудить необходимость предоставления хозяйственному управлению в уезде большего единства, большей самостоятельности и большего доверия, а также определить степень участия каждого сословия в хозяйственном управлении. 23 октября 1859 г. повелено составить на этих началах проект преобразования губернского управления. Выполнение этой задачи было возложено на комиссию о губернских и уездных учреждениях, под председательством сперва Н. А. Милютина, а потом министра внутренних дел П. А. Валуева. 15 марта 1862 г. в совете министров был представлен на Высочайшее воззрение очерк положения о З. учреждениях, который затем был рассмотрен и исправлен в особом совещательном собрании совета министров, под председательством вел. кн. Константина Николаевича. 2 июля 1862 г. главные начала З. реформы получили Высочайшее одобрение и осенью того же года распубликованы в общее сведение ("Северная Почта", № 212). 26 мая 1863 г. окончательно выработанные проекты были внесены в государственный совет, где и рассмотрены, сперва в соединенных департаментах законов и государственной экономии, в усиленном составе, с участием, между прочим, столичных губернских предводителей дворянства и городских голов, а затем в общем собрании. 1 января 1864 г. Положение о земских учреждениях получило силу закона и указом того же числа повелено ввести его в действие в 33 губерниях, при чем министру внутренних дел предоставлено составить предположения о способах и порядке применения Положения в губ. Архангельской, Астраханской и Бессарабской, о времени и способах введения его в 9 зап. губерниях, а также о способах и порядке применения законоположений о З. учреждениях в частях империи, управляемых по особым учреждениям. В течение 1865-76 г. З. учреждения были введены в 34 губ. Европ. России и в Области Войска Донского; в последней действие их, в 1882 г., отменено.

Задачей исполненной в 1864 г. реформы было, по словам объяснительной записки к проекту Положения, "по возможности полное и последовательное развитие начала местного самоуправления". Такая постановка дела вполне соответствовала тем воззрениям, которые в то время если не господствовали, то были значительно распространены в обществе. На необходимость призыва общества к участию в управлении указывали и некоторые губернские комитеты по крестьянскому делу (обстоятельнее всех высказался по этому предмету тверской комитет), и члены комитетов, вызванные в редакционные комиссии, и дворянские собрания, как во всеподданнейших адресах, поданных по разным поводам, так и в заключениях по вопросу об устройстве управления З. повинностями. Стараясь удовлетворить желания общества, составители Положения стремились, в тоже время, положить предел "несбыточным ожиданиям и свободным стремлениям разных сословий", почему и дали реформе характер неопределенности, который на первых же порах привел к неблагоприятным последствиям. Составители Положения задались мыслью выделить из сферы местного управления дела хозяйственные и только их вверить заведованию З. учреждений, на начале широкой, почти безграничной самостоятельности последних: "Заведование З. Делами уездов и губерний предоставлено самому населению уезда и губернии на том же основании, как хозяйство частное предоставляется распоряжению частного лица, хозяйство общественное — распоряжению общества". З. учреждениям предоставлено действовать, в кругу вверенных им дел, самостоятельно, но зато им запрещено "вмешиваться в дела, принадлежащие кругу действий правительственных, сословных и общественных властей и учреждений". А так как точно разграничить круг действий тех и других и отделить дела местного хозяйства от дел административных не было возможности, то круг действий земства в значительной степени переплелся со сферой деятельности тех властей и учреждений, в дела которых ему воспрещено было вмешиваться. Естественно, что при таких условиях на первых же порах возникли многочисленные столкновения и пререкания между З. учреждениями и администрацией: то последняя предъявляла притязания, не основанные на законе, и земство давало ей в этом отпор, то оно само вторгалось в такие области, которые, по мнению администрации, относилась к кругу ее обязанностей. Этому содействовала, отчасти, и неопределенность закона. Так, напр., З. учреждениям, между прочим, предоставлено было "участие, преимущественно в хозяйственном отношении и в пределах, законом определенных, в попечении о народном образовании". Пределы этого участия не были указаны, и потому, когда земства энергически взялись за устройство школ, учительских семинарий и пр., учебное ведомство не признало за ними права вмешательства в организацию собственно учебной части и стало оказывать им противодействие, что давало повод к столкновениям, иногда очень резким. Для З. учреждений такое положение имело весьма невыгодные последствия: под влиянием беспрестанных столкновений с администрацией, в правительственных сферах складывалось подозрение, что эти учреждения являются представителями оппозиции и как бы противоправительственного направления. Иногда такое подозрение принимало даже форму прямого обвинения: в конце 80-х годов в одном официальном документе заявлялось, что "оппозиция правительству свила себе прочное гнездо в земстве". Недоверие правительства к З. учреждениям выразилось в нескольких мероприятиях, послуживших немалым препятствием правильному ходу земского дела.

В обществе и печати земская реформа 1864 г., в общем, была встречена сочувственно, но в частностях вызвала много разногласий. Первый, по времени, комментатор Положения о З. учреждениях, проф. Лохвицкий ("Губерния", СПб., 1864), не высказал определенного взгляда на значение совершившейся реформы, но усматривал в ней вступление на путь децентрализации. Несколько позже, в 1869 г., кн. А. И. Васильчиков приветствовал Положение 1 января 1864 г., как основание в России самоуправления. Он утверждал, что "мы со смелостью, беспримерной в летописях мира, выступили на поприще общественной жизни", так как "ни одному современному народу европейского континента не предоставлено такого широкого участия во внутреннем управлении, как русскому"; но, будучи "основано", самоуправление в России еще не "устроено". На последствия этой неустроенности прежде всех указал А. А. Головачев ("Десять лет реформ", в "Вестн. Европы", затем отдельно). По его мнению, "в настоящем своем положении З. учреждения не могут считаться органами самоуправления, как по личному своему составу, так и по кругу действий: по личному составу — на том основании, что они представляют собою не все население известной местности, а агломерат отдельных классов общества, и при том представленных неравномерно; по кругу действий — потому, что орган самоуправления есть власть административная, круг деятельности которой определяется не положительно, а отрицательно, кругом действия центрального управления", З. же учреждения "представляются только особыми органами центрального управления для заведования известной отраслью хозяйства, распорядиться которою самостоятельно они не могут". Автор указывает, далее, что З. учреждения не имеют исполнительной власти и что даже в небольшом круге действий, им отведенном, закон ограничивает степень их участия, указывая предметы обложения и установляя высшие его размеры для некоторых предметов. Сравнивая права, предоставленные З. учреждениям, с правами, которыми ранее пользовалось местное общество в лице дворянских собраний, и останавливаясь, главным образом, на принадлежавшем последним праве некоторого контроля над действиями администрации, чего З. учреждения лишены, г. Головачев приходит к заключению, что "права местных обществ если и были расширены, с одной стороны, предоставлением в их ведение некоторых местных интересов, то, с другой стороны, в смысле их политического значения в общей системе государственного управления, они били значительно ограничены". Ввиду этого автор сожалеет, что З. собрания не получили тех политических прав, которые гораздо раньше были предоставлены дворянству. Вскоре после г. Головачева Положение о З. учреждениях было подвергнуто разбору академиком В. П. Безобразовым (в ст.: "З. учреждения и самоуправление"). Он тоже находил, что З. учреждения еще не настоящие органы государственного местного самоуправления, а только "местные общественные вольности, могущие развиться в такие органы". Главный недостаток их организации заключается в том, что они не введены в общую систему государственного управления, а поставлены подле нее, как отдельные государственно-общественнные тела, не имеющие никаких органических связей с нею. С той же точки зрения взглянул на З. учрежд. проф. А. Д. Градовский ("Системы местного управления на Западе Европы и в России") и пришел к заключениям, в основании тожественным с выводами Безобразова. Эти же взгляды были усвоены учрежденной в 1881 г. комиссией для составления проектов местного управления (так назыв. Кахановской). Находя, что З. учреждения заняли не то место, которое первоначально предполагалось им отвести в ряду прочих установлений местного управления, комиссия признавала необходимым, при пересмотре Полож. о З. учреждениях, провести возможно точным образом то начало, по которому З. учреждения должны рассматриваться как установления, исполняющие возложенные на них законом обязанности в тесной связи с правительственными властями, делающие тоже "государево дело", в определенных законом границах и с определенной ответственностью перед государством. При таком взгляде на характер З. дела, главным отличительным признаком З. учреждении должен быть, по мнению комиссии, выборный их состав, обусловливаемый сознанием, что в местном управлении есть дела, которые лучше могут быть выполнены непосредственно в них заинтересованными местными людьми, чем назначенными чиновниками. В 80-х годах некоторые органы печати, указывая на те же факты — раздвоение власти в местном управлении, ненормальность отношений З. учреждений к органам правительства и т. д., — стали давать им совсем другое объяснение: причину этих явлений стали искать не в незаконченности административной реформы, а в сознательном и намеренном, со стороны деятелей 60-х годов, "устранении власти" а внесении беспорядка в местное управление. Признавая, что З. и другие "самоуправные" учреждения заняли положение "государства в государстве", сторонники этого воззрения настаивали на "возвращении правительства", т. е. на более или менее полном подчинении учреждений общественных органам правительственным. Такие взгляды, вызвавшие продолжительную полемику (главным образом между "Mocк. Вед." и "Вестн. Европы"), нашли сторонников и в правительственных сферах и вызвали составление, при бывшем министре внутренних дел гр. Д. А. Толстом, проекта коренного преобразования земских учреждений, по которому предполагалось совершенно отменить предоставленную З. учреждениям самостоятельность в распоряжениях по предметам их ведомства и подчинить все постановления З. собраний утверждению администрации; заменить З. управы — присутствиями из лиц, назначаемых правительственной властью; преобразовать З. представительство на сословном начале, придав ему, притом, характер повинности. Этот проект, вызвавший много возражений со стороны разных министерств, не получил, за смертью автора, дальнейшего законодательного движения, и реформа З. учреждений совершилась не по задуманному гр. Толстым плану: пересмотр Положения 1 янв. 1864 г. был предпринят, — как сказано в Высочайшем указе 12 июня 1890 г., при котором обнародовано новое Положение о земских учреждениях, — с тою целью чтобы дать земским учреждениям возможность "в предоставленном им круге деятельности и в должном единении с другими правительственными установлениями, с вящим успехом исполнять порученное им важное государственное дело, согласно видам и намерениям их основателя" и ныне царствующего Государя.

З. учреждения разделяются, по району деятельности, на уездные и губернские. Те и другие состоят из З. собраний, которым принадлежит общая распорядительная власть и надзор за исполнительными органами, и З. управ, на которых лежит непосредственное заведование делами З. хозяйства и управления. З. собрания состоят из гласных: уездных, избираемых непосредственно избирательными собраниями и волостными сходами, и губернских, избираемых уездными собраниями из числа их гласных. Организация земского представительства. Положением 1864 г. было принято деление уездного населения на три главные части: на землевладельцев частных, не принадлежащих к составу обществ, и на общества — городские и сельские. Такое деление было принято потому, что в нем, с одной стороны, удерживался З. характер представительства, с другой — сохранялся отчасти исторический характер сословных делений. Деление прямо сословное признавалось неудобным, так как земские учреждения имеют в основании не сословные, а общие хозяйственные интересы известной местности. Сообразно этому, были учреждены три избирательные коллегии: съезд уездных землевладельцев, съезд городских избирателей и съезды выборных от сельских обществ. В первом участвовали лица физические и юридические, владеющие землей в количестве особо определенном для каждого уезда, или другим недвижимым имуществом, ценностью не ниже 15000 р., или же промышленным или хозяйственным заведением не ниже той же капитальной стоимости, или имеющим общий годовой оборот производства не менее 6000 р. Здесь же участвовали избранные предварительно на особых съездах уполномоченные от землевладельцев, владеющих пространством земли, не достигающим установленной нормы, но составляющим не менее ¹/₂₀ ее, и от священнослужителей, владеющих церковной землей. В городских избирательных съездах имели право голоса: лица, имеющие купеческие свидетельства; владельцы промышленных и торговых заведений с годовым оборотом не менее 6000 р., и владельцы недвижимых имуществ, ценностью от 500 р. — в городах, имеющих менее 2000 жит., до 3000 р. — в городах с населением более 10000. Съезды для выбора гласных от сельских обществ образовались из выборщиков, назначаемых волостными сходами из своей среды, в числе не свыше трети общего числа лиц, имеющих право участвовать в сходе. Съезды землевладельцев и городские избирали в гласные только своих членов, а сельские — как своих членов, так и членов съезда землевладельцев, а также местных православных приходских священников и вообще священнослужителей. Не могли быть избираемы: местные губернаторы, вице-губернаторы, члены губернских правлений, прокуроры и стряпчие и чины местной полиции. Поверка законности и действительности выбора возлагалась на земское собрание. Число гласных в каждом уездном и губернском собрании и распределение их по разрядам избирателей было установлено законодательным порядком. Из 318 уездов, в которых были введены З. учреждения, в 202 число гласных от землевладельцев составляло половину всего числа членов уездных собраний, в 98 было менее половины, но более ¹/₃, в шести — менее ¹/₃, в остальных — менее ¹/₄. Остальное число распределялось между представителями сельских обществ и городов. Так как в эпоху введения З. учреждений земельная собственность, главным образом, сосредоточивалась в руках дворянства, то этому сословию, естественно, досталось численное преобладание в земских собраниях. По сведениям, опубликованным м-вом внутр. дел, в первые два трехлетия по введении З. учреждений, в 22 губерниях, избранные гласные распределялись по сословиям так ["Сборн. Правит. распоряж. по З. делам", т. IV, прилож. III.]:

Таким образом, число уездных гласных сокращено почти на ¹/₄ (на 23,2%), а губернских — почти на ¹/₃ (на 31,1%). 2) Введено представительство по сословиям: взамен съезда уездных землевладельцев и городского, введены два избирательных собрания, из которых в первом участвуют дворяне потомств. и личные, а во втором — прочие избиратели, кроме лиц крестьянского сословия, а также представители юридических лиц. Сельские избирательные съезды упразднены; избрание гласных от сельских обществ предоставлено волостным сходам, при чем положенный расписанием комплект гласных от сельских обществ из числа избранных утверждается губернатором, который определяет и очередь вступления остальных избранных лиц в случае выбытия утвержденных до окончания трехлетия. 3) Представительство дворянского сословия значительно усилено на счет других сословий, особенно крестьян. По 30 губ. (в трех — Вятской, Олонецкой и Пермской — и в 7 уездах Вологодской полагается по одному избирательному собранию, вместо двух) в состав уездных собраний входит гласных:

Мнением госуд. сов. 1 января 1864 г. было предоставлено министрам внутр. дел и финансов, при пересмотре Устава о З. пов., составить соображения о предоставлении З. учреждениям участия в распоряжениях по выполнению удовлетворяемых по сметам З. повинностей потребностей по содержанию почтовых лошадей, найму, постройке и отоплению почтовых станций, устройству и содержанию этапных помещений и др. Пересмотр Устава не состоялся, и указанные предположения не были выработаны, но вопрос об участии земства в содержании почтовых станций разрешился посредством отдельных соглашений земства с правительством. В 1865 г. новгородское земство возбудило ходатайство о передаче в его заведование содержания почтовых лошадей и станций по губернии на тех самых основаниях, как оно сдано частным лицам по контрактам. Высочайшим повелением 18 декабря 1866 г. ходатайство это удовлетворено, и в 1868 г. почтовые станции переданы в хозяйственное заведование земства, с производством ему той суммы, какая расходовалась на содержание лошадей. В первый же год земство, отдав содержание станций за меньшую цену, сделало экономию в 49 тыс. руб. Такое же ходатайство возбуждено в 1867 г. тверским земством, которому почтовая гоньба сдана с 1872 г. В 1877 г. выработанные министерством внутр. дел условия передачи почтовых станций в содержание земствам были разосланы всем губернаторам. С 1871 г., по инициативе московского земства, началась передача в заведование земства казенных шоссе, по договорам, на определенные сроки и за условленную сумму, а в 1883 г. изданы правила "о порядке передачи шоссейных дорог во временное заведование З. учреждений". (см. Дорога). Заключая договоры такого рода, З. учрежд., очевидно, действуют не как органы управления, а как юридические лица, наравне с сословными обществами, которым издавна предоставлено входить в договоры с казной по подрядам и поставкам. Права юридического лица признаются за земством обоими Положениями: З. учреждения имеют право, на основании общих гражданских законов, приобретать и отчуждать имущества, заключать договоры, вступать в обязательства, а также вчинять гражданские иски и отвечать на суде по имущественным делам земства.

Пределы власти З. учреждений. Положением 1864 г. было установлено, что З. учреждения в кругу вверенных им дел действуют самостоятельно. Правительственная власть, в лице губернаторов и министра внутренних дел, надзирала за их действиями, главным образом, с точки зрения их законности. По некоторым предметам, точно указанным в законе, правительственная власть могла входить в рассмотрение З. постановлений и по существу, но, в случае несогласия с ними, могла только отказать в их утверждении. Возражения губернаторов и министра против постановлений З. собраний, как подлежащих их утверждению, так и не подлежащих, но признаваемых ими незаконными, рассматривались теми З. собраниями, которыми постановлены опротестованные определения (исключение составляли замечания на уездные сметы и раскладки, рассматривавшиеся губернскими собраниями); вторичное постановление считалось окончательным, но губернатору предоставлялось остановить исполнение его, под своей личной ответственностью, и перенести дело на окончательное разрешение сената. То же право принадлежало и министру внутренних дел. Положением 1890 г.: 1) увеличено число предметов, по которым постановления собраний подлежат утверждению губернатора или министра; 2) губернатору дано право рассматривать земские постановления не только с точки зрения законности и общегосударственных польз и нужд, но и с точки зрения интересов местного населения, и останавливать те постановления, которые, по его мнению явно нарушают интересы последнего; 3) рассмотрение протестов самими собраниями, постановления которых опротестованы, отменено и, взамен того, установлены следующие правила. Постановления, подлежащие утверждению губернатора, с которыми не согласится последний, рассматриваются вновь образованным губернским по З. делам присутствием, а в случае несогласия мнений большинства членов его и губернатора — министром внутр. дел. По делам, требующим утверждения министра, от последнего зависит утвердить представленные ему постановления, или отказать в утверждении, с обязательством, в последнем случае, сообщить собранию основания отказа. В отношении постановлений, не подлежащих утверждению, уст