Верхняя палата

Определение "Верхняя палата" в словаре Брокгауза и Ефрона

Верхняя палата — установившееся в науке государственного права наименование одного из законодательных собраний в государствах, где народное представительство организовано по двухпалатной системе. Верхняя палата существует в настоящее время в Англии, Франции, Италии, Бельгии, Голландии, Дании, Швеции, Норвегии, Испании, Португалии, Пруссии, Баварии, Саксонии, Вюртемберге, Бадене, Гессене, Австрии, Венгрии, Швейцарии, Сев. Американских Штатах, Мексике и нескольких южно-американск. республиках. Учреждения, соединяемые в науке под общим наименованием В. палаты, в конституциях различных государств носят различные названия, приведенные ниже. Из всех конституционных государств только в двух, Англии и Венгрии, существование верхней палаты обусловлено чисто историческими причинами. В обеих странах корнем В. палаты является сuriа regis, впоследствии magnum consilium. Верхней палатой в противоположность нижней это учреждение становится тогда, когда к участию в представительстве призываются народные элементы. И в Англии, и в Венгрии последние были выдвинуты на сцену королевской властью. Симон Монфортский в 1265 г. призывает в английский парламент именем короля выборных представителей от графств и городов. Сословия, интересы которых солидарны, держатся на сейме вместе; разделение сейма на палаты происходит, таким образом, само собой, еще до формального его регулирования. В Англии оно совершилось без всякого законодательного акта, в XIV в. В 1343 г. лорды собрались в белой палате, а рыцари и коммонеры — в крашеной. Последние, окончив совещание, передали королю свой ответ через спикера Вильяма Тресселя. От 1376 г. осталось также документальное известие о выборе спикера палаты общин. Этот момент окончательного обособления палаты общин служит показателем времени образования В. палаты, сложившейся из светских баронов, духовных пэров и высших должностных лиц, причем участие баронов перестает зависеть от королевского призыва (Summons) и становится правом, передаваемым по наследству. В Венгрии родовое дворянство, в первый раз призванное в сейм королем Андреем II (1222) с целью парализовать влияние крупных вассалов, также стало заседать отдельно от магнатов (ехcelsa, tabula procerum — стол магнатов и inclyta tabula statuum — стол сословий). Разделение сейма на 2 палаты было подтверждено в 1608 г., но окончательно определилось лишь в 1681 г.

На континенте Европы представительство, как продукт революции, явилось сначала в виде однопалатной системы. Генеральные штаты Франции; собравшиеся 5 мая 1789 г., уже 17 июня обратились в единое Национальное собрание. Конституции 3 сентября 1791 г. и 24 июня 1793 г. из принципа единства нации выводили требование единого национального собрания. Впервые законодательный корпус был разделен на 2 палаты по конституции 22 авг. 1795 г.: Совет пятисот (conseil des cinq cents) и совет старейшин (conseil des anciens). С этого момента за верхнюю палату высказываются многие теоретики. В пользу верхней палаты говорит также пример Англии и Сев. Америки. Конституция 1795 г. путем образования верхней палаты имела в виду дать перевес людям, более умудренным опытом. Требование от членов совета старейшин 40-летнего возраста и 15-летнего пребывания во Франции до выборов делало число лиц, могущих быть выбранными, довольно незначительным и ограничивало de facto принцип народного суверенитета. Последующая конституция 13 дек. 1799 г. преследовала иные цели: она видела спасение в установлении полной централизации власти. С этой точки зрения В. палата являлась бы излишним тормозом. Охранительный сенат (Sénat conservateur) не может считаться верхней палатой, так как ему не было предоставлено участия в нормальных функциях законодательной власти. С Реставрацией необходимо должна была явиться палата пэров, как средство обеспечить влияние за теми слоями населения, с которыми отождествляла свои интересы монархия Бурбонов. Палата пэров по хартии 4 июня 1814 г. состояла из лиц, возведенных в это звание королем или наследственно, или пожизненно. Эту палату пэров удержал и Наполеон I в эпоху Ста дней, в так называемом дополнительном акте (acte additionnel) 22 апреля 1815 г. Буржуазная монархия Луи Филиппа сочла также нелишним сохранить верхнюю палату, но наследственность звания пэра была отменена; король назначал пэров из известных категорий лиц, отличившихся на государственном поприще или на поприще наук, искусства, торговли, промышленности. Республиканская конституция 4 ноября 1848 года приняла систему одной палаты. Сенат Наполеона III столь же мало соответствовал обычному типу верхней палаты, как и сенат Наполеона I. Чисто теоретические соображения в пользу двухпалатной системы (опасение деспотизма одной палаты и т. п.) отразились на выработке конституций Бельгии, Португалии, Бразилии (пока она была империей), Голландии, Дании, Швеции, Норвегии, Румынии, Испании и Италии. Соображения более практического характера, а именно желание путем учреждения верхней палаты обеспечить значение известных элементов нации, преимущественно старого дворянства, повлияли на устройство верхней палаты в Австрии и в германских государствах. В федерациях существование и организация верхней палаты имеет в виду обеспечение федеративного начала.

Различие причин, вызвавших в разных местах образование верхней палаты, влечет за собой большое разнообразие в формах ее устройства. Нижняя палата везде является построенной на одной системе — системе выборов. В основании верхней палаты могут лежать в тех или других комбинациях следующие различные начала: 1) наследственность; 2) пожизненное назначение; 3) официальное положение, дающее право на участие в В. палате; 4) представительство учреждений; 5) пожизненный выбор и 6) срочный выбор. Смотря по тому, какое начало преобладает, можно образовать следующие группы государств: I. Англия, Венгрия, Австрия и 6 германских государств, где преобладающим элементом является земельная аристократия благодаря принципу наследственности, допускаемому этими государствами. II. Бельгия, Голландия, Румыния, Швеция, Норвегия и республики — преобладание выборного начала. III. Италия — начало пожизненного назначения. IV. Дания, Испания и Португалия, где выборное начало смешано с назначением. В частности состав верхних палат представляется в следующем виде:

Англия. Кроме наследственных лордов (см. Великобритания), в верхней палате есть члены в силу занимаемого ими положения (архиепископы и епископы), члены, выбранные пожизненно (ирландские пэры), и члены, выбранные на срок (шотландские пэры).

Венгрия. В состав палаты магнатов (filsi haz — высокий стол) входят: 1) наследственные члены, 2) члены ex officio, 3) члены по назначению и 4) члены по выбору (см. Венгрия).

Пруссия. Закон 7 мая 1853 г. предоставил образование первой палаты королевскому распоряжению, которое могло быть впоследствии изменено только обыкновенным законом, с согласия палат. 12 окт. 1854 г. было издано королевское повеление об образовании палаты господ. Она соединяет в себе элементы наследственности, пожизненного назначения и выбора. Наследственными членами палаты господ, кроме принцев королевского дома, признаются: потомки некогда владетельных, ныне медиатизированных государей (так называемые Standesherrn), члены бывшей курии господ, прусского соединенного ландтага, созванного Фридрихом Вильгельмом IV 3 февраля 1847 г., и другие лица, по воле короля. Пожизненными членами палаты являются: 1) лица, занимающие высшие государственные должности; 2) лица, прямо назначаемые королем, и 3) лица, назначенные королем по представлениям разных учреждений и корпораций. Право представления (Präsentationsrecht) имеют: 1) союзы крупных поместных землевладельцев, 2) университеты и 3) города, которым дарована эта привилегия (числом 44).

Бавария. Верхняя палата Баварии (Kammer der Reichsrathe), образованная конституцией 26 мая 1818 г. и законом 9 марта 1828 г., представляет преобладание наследственного элемента, а именно элемента дворянского землевладения. Палата состоит: 1) из совершеннолетних принцев королевского дома; 2) из наследственных членов (главы некогда владетельных фамилий и лица пожалованные королем; последние должны быть владельцами имений, переходящих по праву первородства и платящих довольно высокий поземельный налог); 3) из пожизненных членов, назначаемых королем (число их не может превысить 1/3 наследственных членов); 4) из высших должностных лиц, духовных и светских.

Саксония. Верхняя палата (erste Kammer) Саксонии образована конституцией 4 сентября 1831 г. и представляет попытку уравновесить наследственный элемент широким правом короля назначать пожизненных членов, причем преобладание все-таки остается за поместным дворянством, из среды которого обязательно должны быть назначены десять пожизненных членов. Пожалования в наследственные члены саксонская конституция не допускает, признавая наследственное право на участие в верхней палате только за представителями известных дворянских фамилий. Ex officio заседают в палате высшие духовные лица и представители нескольких городов, а по выбору — уполномоченные от университета, капитулов и крупных землевладельцев .

Вюртемберг . Верхняя палата (Kammer der Standesherrn) образована конституцией 25 сентября 1819 г. и состоит из 1) принцев королевского дома, 2) из глав медиатизированных княжеских и графских фамилий и 3) из лиц, возведенных в члены палаты королем, наследственно или пожизненно. Вюртембергская верхняя палата является, таким образом, преимущественно аристократической. Этому способствуют и следующие постановления конституции: 1) король не может назначить более 1/8 членов палаты; 2) король может призвать наследственных членов лишь из числа владельцев феодальных или рыцарских имений. Только пожизненные члены могут быть назначаемы королем независимо от их происхождения и имущества.

Баден. Верхняя палата (erste Kammer) Великого герцогства Баденского, образованная конституцией 22 авг. 1818 г., состоит: 1) из принцев королевского дома; 2) глав медиатизированных фамилий; 3) 8 лиц по назначению вел. герцога, независимо от сословия и происхождения; 4) из представителей католического и протестантского духовенства и 5) из лиц выбранных: а) от университетов (2) и б) от поместного дворянства (grundherrlicher Adel). Наследственный элемент уступает здесь элементу выбора и назначения; но все же баденская верхняя палата является представительницей интересов аристократического землевладения.

Гессен. В. палата (erste Каmmеr) вел. герц. Гессенского образована конституцией 17 декабря 1820 г. и состоит: 1) из принцев королевского дома; 2) наследственных членов (представителей медиатизированных и старинных фамилий); 3) членов ex officio (представителей духовенства и университета) и 4) 10 пожизненных членов, по назначению вел. герцога.

Австрия. Верхняя палата (Herrenhaus) австрийского рейхсрата, образованная законом 26 февраля 1861 г., представляет компромисс между стремлением обеспечить некоторое влияние за земельной аристократией и централизационными тенденциями правительства, столь ясно выразившимися в 1861 г. В. палата состоит: 1) из принцев императорской фамилии; 2) наследственных членов (представителей дворянских фамилий, владеющих большими имениями) по императорскому пожалованию; 3) лиц ех officio (высшее духовенство) и 4) лиц, пожизненно назначаемых императором (последняя категория составляет более 1/ 2 всех членов палаты).

Такова верхняя палата в государствах, где для ее образования была фактическая подкладка. В государствах 2-й группы она сложилась под влиянием теоретических соображений, причем иногда (напр. в Бельгии, Голландии) имелось в виду упрочить влияние зажиточных классов, денежной аристократии.

Североамериканские Соединенные Штаты. В отдельных штатах сенат состоит из лиц, избираемых той же всеобщей подачей голосов, как и члены палаты депутатов. Разница лишь в том, что сенаторы должны иметь по крайней мере 25 лет, а депутаты — 21; сенаторы избираются обыкновенно на 4 года, а депутаты на 2. Сенат Соединенных Штатов состоит из лиц, избираемых легислатурой (соединенное заседание сената и палаты депутатов) каждого штата, по 2 от штата, без различия по пространству и населению. Сенаторы избираются на 6 лет; одна треть сената возобновляется каждые 2 года (конституция 17 сент. 1787 г.). Аналогичное устройство существует и в Венесуэле (см. это слово).

Швейцария. Верхняя палата швейцарского сейма (Stä ndera th) образуется, по североамериканскому образцу, из представителей кантонов (по два от кантона и по одному от полукантона, всего 44), между тем как члены нижней палаты (Nationalrath) избираются непосредственно народом .

Франция . Верхняя палата Франции, сенат, по закону 9 декабря 1884 г. состоит из 300 членов, избираемых на 9 лет департаментами и колониями. Сенаторы от департаментов избираются особой коллегией, состоящей из: 1) депутатов департамента, 2) членов департаментских и окружных советов и 3) уполномоченных, избранных муниципальными советами. Сенаторы должны иметь не менее 40 лет от роду. До 1884 г. из 300 сенаторов 75 избирались (зак. 25 февр. 1875 г.) пожизненно Национальным собранием. Избранные ранее 1884 г. пожизненные сенаторы сохраняют свои звания и поныне. После их смерти открывшиеся вакансии замещаются по общему порядку (выбор на 9 лет).

Бельгия. Бельгийская верхняя палата (сенат) есть учреждение выборное (конституция 7 февр. 1831 г.). Один только член заседает в ней по праву — это наследник престола (когда ему минет 18 лет — с правом совещательного голоса, и по достижении 25 лет — с правом решающего голоса). Сенаторы избираются теми же избирателями, как и члены нижней палаты; разница — в условиях избираемости. Сенаторы должны иметь 40 лет от роду (депутаты — 25) и платить 1000 фр. прямых налогов (ценз для депутатов — от 20 до 100 фр. прямых налогов). Они избираются на 8 лет (обновление половины каждые 4 года), а депутаты — на 4 года.

Нидерланды (конституция 11 окт. 1848 г.). Верхняя, или так назыв. первая, палата состоит из 39 членов, избираемых на 9 лет провинциальными собраниями (штатами) сообразно установленной в законе пропорции (от 1 до 7 сенаторов на провинцию). Обновление 1/3 — каждые 3 года. Члены первой палаты могут быть избраны только из наиболее крупных плательщиков налогов.

Румыния. Румынская верхняя палата, сенат (конституция 30 июня 1866 г.), состоит: 1) из членов по праву (наследник престола, достигший совершеннолетия; митрополиты и епископы), 2) 2 депутатов от университетов и 3) выборных сенаторов. Сенаторы избираются по 2 от округа. Члены избирательных коллегий должны иметь не менее 300 дукатов дохода. Сенатор должен иметь 40 лет от роду и не менее 800 дукатов дохода. От ценза освобождаются: 1) лица, занимавшие известные должности и звания; 2) бывшие депутатами в течение 3 законодательных сессий; 3) генералы и полковники; 4) доктора и ученые специалисты.

Швеция. В. палата шведского риксдага (органич. закон 22 июня 1866) состоит из членов, избираемых на 9 лет провинциальными собраниями и большими городами. Условия избираемости — 35 лет и ценз в 80 тыс. риксдалер. налоговой стоимости имущества или 4 тыс. риксдалеров ежегодно уплачиваемых налогов.

Норвегия. В. палата стортинга, одельстинг (конституция 4 ноября 1814 г.), состоит из 1/4 части членов всего стортинга, им самим избранной.

Италия. Итальянский сенат (конституция 4 марта 1848 г.) состоит из: 1) совершеннолетних принцев королевского дома, заседающих по праву рождения и 2) лиц, пожизненно назначенных королем. Конституция перечисляет 21 категорию лиц, из которых король может назначать сенаторов. 19 категорий обнимают высшие должности и звания духовные, судебные, административные, дипломатические, ученые и военные; к 20-й категории принадлежат все, кто выдающимися заслугами и достоинствами сделал честь родине; к 21-й — плательщики прямых налогов в размере 3000 лир в течение 3 лет. Такая организация сената ставит его образование в полную зависимость от воли правительства.

Дания. Верхняя палата датского риксдага (пересмотренная конституция 5 июня 1849 года, обнародованная 28 июля 1866 года), состоит: 1) из 12 членов, назначаемых королем пожизненно, из числа бывших или настоящих членов представительных собраний и 2) из 52 лиц, выбираемых на 8 лет (1/2 обновляется через 4 года). Система выборов довольно сложная, двухстепенная; к выборщикам присоединяются в том же числе наиболее крупные плательщики налогов.

Испания. Испанский сенат по конституции 30 июня 1876 г. состоит из 180 сенаторов по праву или пожизненно назначенных и из 180 выбираемых. Порядок выбора сенаторов определяется законом 8 февраля 1877 г. Состав сената следующий: 1) сын короля и наследник престола — по праву рождения; 2) испанские гранды, получающие доход в 6000 фр. с недвижимого имущества (если они не состоят в подданстве другого государства); 3) высшие должностные лица, духовные и светские; 4) члены, пожизненно назначенные королем; 5) члены избранные: а) духовенством, b) университетами, с) экономическими обществами, сгруппированными в 5 округов, d) избирательными коллегиями, составленными из членов провинциальных собраний и делегатов от общин. Сенаторы, пожизненно назначенные королем и выбранные обществами и учреждениями, должны принадлежать непременно к одной из указанных в законе категорий, подобных тем, которые существуют в Италии. Разница в том, что в Испании нет общего определения, соответствующего 20-й итальянской категории (заслуги и достоинства).

Португалия. По закону 25 мая 1884 г. португальская палата пэров состоит из: 1) принцев корол. дома, 2) членов ex officio — высших духовных лиц, 3) лиц, пожизненно назначенных королем, и 4) лиц, выбранных населением на двухстепенных выборах. Выбор и назначение может быть, как и в Испании, только из определенных категорий.

Верхняя палата признается, вообще говоря, равноправной с нижней палатой, вместе с которой она составляет единое гармоническое целое — парламент. Поэтому компетенция верхней палаты касается всех вопросов, подлежащих ведению парламента, т. е. участия в законодательстве, в утверждении бюджета, в суде и в управлении (подробное определение компетенции палат, равно как вопросы об открытии, пророгации, закрытии и роспуске их — см. Народное представительство). Принцип равенства палат допускает, однако, некоторые ограничения, касающиеся главным образом финансовой и судебной власти парламента. В Англии отношения палат исторически сложились так, что финансовая власть парламента сосредоточилась в нижней палате. Континентальные конституции требуют только, чтобы законопроекты, касающиеся финансов, вносились сперва в нижнюю палату (в Бельгии такой же порядок установлен и для законопроектов, определяющих численность армии). В. палата имеет такое же право рассматривать их, как и нижняя. Конституции обыкновенно не указывают способов соглашения обеих палат по вопросам бюджетным; только австрийское законодательство постановляет, что если соглашения между палатами не состоится, то каждая выставляет из своей среды одинаковое число комиссаров. Если и это не приведет к соглашению, то принимается низшая цифра из предложенных. Что касается до судебной компетенции парламента, то она бывает двоякого рода, распространяясь либо на лиц известного звания (министры, высшие сановники и т. д.), либо на преступления известного рода, в особенности политические. На континенте Европы В. палаты почти везде составляют судилище по политическим делам над министрами, обвиняемыми нижней палатой. В Англии В. палата не только является судом над министрами, но в принципе сохранила вообще значение высшей судебной инстанции, куда могут быть принесены жалобы на отправление правосудия даже в королевских судах. Наконец, принцип равенства палат нарушается в Норвегии и Голландии тем, что право инициативы законов принадлежит только нижней палате.

Различие палат проявляется еще в организации бюро. Если общий принцип образования бюро нижней палаты есть выбор, то для верхней палаты его заменяет, в большинстве случаев, назначение. В Англии председателем палаты является ex officio лорд-канцлер, который может и не быть пэром. В отсутствие лорда-канцлера его замещает кто-нибудь из судей, которые также могут не быть пэрами. Место, на котором сидит лорд-канцлер — так называемый "шерстяной мешок", — считается как бы вне палаты. В В. п. республиканских государств бюро является выборным. Из монархических государств такая же система образования бюро принята в Бельгии, Румынии, Пруссии, Дании и Норвегии.

Первым горячим поборником системы двух палат явился Монтескье. По его мнению ("Esprit des lois", кн. XI, гл. 6), в каждой стране имеется известное количество лиц, отличающихся друг от друга происхождением, богатством, образованием настолько, что их необходимо выделить в особое учреждение, так как общая свобода была бы для них рабством; закон создает для них привилегии, в силу которых они, защищая общую свободу, сдерживают народное представительство, как последнее сдерживает несправедливые притязания знати. Тот же взгляд проводит Де Лольм в своей "Конституции Англии". К основному мотиву Монтескье он прибавляет еще следующее оригинальное соображение: "Система двух палат предохраняет страну от тирании законодательного собрания. Законодательное собрание не может само себе поставить преграды власти, и все постановления его об этом предмете будут простыми резолюциями, которые всегда можно изменить; поэтому разделение законодательной власти между двумя учреждениями необходимо тем более, что она по существу своему неответственна". Это соображение имели в виду и составители североамериканской конституции 1787 года, которые учредили В. палату, с целью обеспечить федеративное начало. Бенжамен Констан в своем "Cours de la politique constitutionnelle" настаивает не только на необходимости В. палаты, но и на необходимости образовать ее из наследственных пэров, ибо только такая палата способна, с одной стороны, ограничивать стремления народных представителей, когда они заходят слишком далеко, а с другой — задерживать чрезмерное развитие прерогатив королевской власти. Боязнь деспотизма единого собрания заставляет и Джона Стюарта Милля отстаивать В. палату ("Размышления о представительном правлении"). В принципе Милль — не сторонник двухпалатной системы. Его мечта — установить равновесие властей посредством пропорционального представительства. Пока оно не существует, Милль признает пользу верхней палаты не только с указанной отрицательной точки зрения, но и с положительной, лишь бы только верхн. палата являлась собранием людей опытных в государственных делах и способных независимо от частных интересов руководить законодательной деятельностью. Последнюю точку зрения особенно сильно развил немецкий ученый Винтер в своем сочинении "Ueber die Bildung der ersten Kammern in Deutschland" (1870 г.). Он признает необходимость верхней палаты как выразительницы государственной мудрости, тогда как нижняя палата должна быть выражением воли народа. Соотношение нижней и верхней палаты у Винтера рассматривается как аналогия соотношения между коллегиями судей и присяжных. Нижняя палата должна состоять из "Volksmänner", а верхняя — из "Staatsmänner". При этом Винтер считает недостаточным для выработки государственных людей действующий ныне административный механизм. Истинные государственные люди, по его мнению, могут выработаться лишь при широком развитии местного самоуправления. Подробное указание литературы — см. Народное представительство.

М. С.