Veto

Определение "Veto" в словаре Брокгауза и Ефрона

Veto — латинское слово, обозначающее: запрещаю. В области государственного права под этим словом разумеются: veto древнеримское (см. Интерцессия), veto конституционное и veto старопольское (см. ниже).

Veto (libеrum) — так назывался в польском государственном праве обычай, требовавший полного единогласия в решениях сеймов и сеймиков. Единогласие как принцип государственного устройства не было исключительной принадлежностью польского строя: оно существовало у всех славян, в том числе и у русских, проявляясь в способе решения дел на древнем вече. Но только в Польше этот принцип достиг полного своего развития, сохранился и в позднейшее время и, воплотившись в строгую форму, оказал могущественное влияние на весь ход государственной жизни. Речь Посполитая конца XVI и начала ХVII в. понималась не как одно государство, а как союз, федерация нескольких отдельных государств, представляемых воеводствами. Сообразно этому и высшее политическое учреждение страны — сейм — являлось не представительным учреждением в современном значении этого слова, а своего рода конгрессом, собранием уполномоченных отдельными государствами посланников. Такие посланники, "сеймовые послы", являлись лишь выразителями воли своих избирателей и должны были действовать в строгом согласии с данными им инструкциями. Но и сейм в целом своем составе не мог насиловать волю отдельных воеводств, навязывать им законы и постановления, так как они были свободными членами государственного союза и для них было обязательно лишь то, что они приняли по добровольному согласию. Исходя из такой точки зрения, меньшинство сеймовых послов уже с начала XVI в. протестовало по временам против решений большинства, тем самым уничтожая их; первый случай такого "срывания" сейма меньшинством относится к 1536 г. В 1589 г. единогласие было окончательно признано неизбежным условием всякого сеймового решения. Это постановление уничтожило в корне всякие попытки к реформе государственных отношений, так как меньшинство, интересы которого эта реформа задела бы, могло, несмотря на свою незначительность, воспрепятствовать ей, пользуясь правом lib. veto. Последнее не остановилось, однако, и на этой степени развития, но пошло далее, распространившись на всякого отдельного сеймового посла. Первый случай такого применения его был в 1652 г., когда упитский посол Сицинский по наущению Януша Радзивилла прервал совещания сейма заявлением торжественного протеста и покинул зал заседаний, а остальные послы признали законность такого поступка и прервали течение сейма. С той поры случаи срывания сейма протестом одного посла стали часто повторяться, причем такой протест не только уничтожал собой то решение сейма, против которого было направлено посольское "nie pozwalam" (не дозволяю), не только прекращал дальнейшие заседания сейма, но и обращал в ничто все принятые уже раньше постановления, так как все решения сейма должны были составлять как бы один закон. Задача срывания сейма, кому-либо неприятного, теперь значительно упростилась. За отдельными людьми, срывавшими сейм, обыкновенно стояло меньшинство, более или менее сильное, склонявшее их к такому шагу подкупом или увещеваниями, но не желавшее выступить открыто. Помимо того, теперь и для иностранных держав открылся легкий путь вмешательства во внутренние дела польского государства и предупреждения реформ с помощью подкупа отдельных послов. Кроме срывания сейма, возможна была для отдельного посла и временная приостановка сеймовых заседаний, раз он находил в них что-либо неправильным или хотел непременно добиться решения вопроса, который сейм откладывал. Для этого употреблялась формула: sisto activitatem. Благодаря всему этому правильная государственная и законодательная деятельность сейма сделалась совершенно невозможной. За время с 1652 по 1764 г. из 55 сеймов лишь 7 благополучно доведены были до конца, а 48 были сорваны. С 1666 же года lib. veto распространилось и на воеводские сеймики, где им мог пользоваться уже всякий шляхтич. Шляхта видела в этом праве величайшую гарантию своей политической свободы, "зеницу шляхетской вольности"; на деле же lib. veto препятствовало нормальному ходу всего государственного организма. Поэтому более проницательные люди стали стремиться к его уничтожению, и особенно сильный толчок в этом смысле дан был в XVIII столетии пиаром Конарским в его сочинении "О skutecznym rad sposobie". С того времени уничтожение lib. veto сделалось одним из положений программы прогрессивной партии в Польше; но проведение его на практике встречало крайне серьезные затруднения. Первое ограничение lib. veto было произведено на сейме 1768 г., когда все дела, подлежащие решению сейма, были разделены на экономические и государственные и первые должны были решаться большинством голосов, а вторые — единогласно. Но под именем государственных дел были, кроме изменения государственных законов, объединены и всякие изменения в управлении — вопросы о повышении податей, об увеличении войска, о сношениях с иностранными державами, о созыве посполитого рушения, так что только второстепенные вопросы государственного хозяйства были изъяты из-под действия l. veto. Конституция 3 мая 1791 г. уничтожила право lib. veto; но это именно и послужило главным поводом для консерваторов нападать на нее и вооружать против нее шляхту во имя защиты поруганной "свободы". Тарговицкая конфедерация, достигнув власти, восстановила liber. veto, и оно окончательно исчезло лишь с падением самостоятельности Речи Посполитой. Нужно прибавить, однако, что в последний период ее существования, за 1764 — 1794 гг., когда стали проявляться стремления к реформе, l. veto сохранялось более в принципе, на практике же не применялось. Ср. Н. Кареев, "Исторический очерк польского сейма".

В. Мякотин.

Veto в современных конституционных государствах. Под именем V. в системе конституционных учреждений разумеется право высшего органа исполнительной власти (императора, короля, президента) отказать в утверждении законопроекта, принятого представительным собранием. Право это может быть безусловным, неограниченным (V. absolu), или ограниченным, условным, приостанавливающим (V. suspen sif). В первом случае раз отвергнутый законопроект уже не может получить силу закона; это, однако, не исключает возможности нового возникновения того же проекта, в первоначальном или измененном виде, в одну из последующих сессий законодательного собрания, причем для приобретения им силы закона все-таки безусловно необходима санкция высшего представителя исполнительной власти. При существовании же условного V. отказ в утверждении проекта ограничивается известным сроком, по истечении которого проект получает силу закона, несмотря на отсутствие санкции. Обыкновенно срок этот определяется тремя законодательными сессиями, если собрание в течение каждой из них принимает проект в первоначальном его виде (в случае каких-либо изменений в нем течение срока действия V. восстанавливается). К этому второму типу V. тесно примыкает право требовать нового рассмотрения законопроекта, причем вторичное принятие его (иногда усиленным, иногда простым, абсолютным большинством) окончательно придает ему силу закона. В политической литературе вопрос о V. в его различных видах, об их относительных преимуществах и неудобствах вызывает и особенно вызывал прежде немало споров. Некоторые писатели, а именно сторонники строгого разделения властей, считают V. весьма полезным и даже необходимым атрибутом исполнительной власти, как лучшее средство гарантировать равновесие государственных властей. Доказывая необходимость абсолютного V., Бенжамен Констан приводит следующий аргумент: "необходимо, чтобы власть, обязанная блюсти за исполнением законов, имела право предупреждать проведение в жизнь законов, которые она считает опасными, ибо никакая власть не будет исполнять с рвением закон, которого она не одобряет; в противном случае она вскоре окажется бессильной и не внушающей уважения к себе". В пользу безусловного V. говорит и то соображение, что при его отсутствии исполнительной власти может угрожать "полное уничтожение властью законодательною" (Филанджиери). На эти доводы противники безусловного V. возражают, что оно является вредным, как тормоз к развитию законодательства, и опасным, как возможный источник конфликтов между государственными властями и неудовольствия со стороны общественного мнения. От этих недостатков более свободно V. ограниченное и в еще большей степени — право требовать нового рассмотрения проекта. При таких условиях имеется: во-1-х, гарантия более осмотрительного отношения к проектируемой мере, которая при вторичном обсуждении может быть освобождена от первоначальных ее недостатков, и во-2-х, гарантия того, что законодательная мера, действительно желательная или необходимая, будет проведена в жизнь, невзирая на противодействие исполнительной власти. Впрочем, пример Англии показывает, что при правильном функционировании конституционных учреждений и абсолютное V. не мешает правильному развитию законодательства, так как опасные стороны этого права парализуются действием других элементов конституционной системы. Вообще нужно заметить, что к пользованию правом veto в современных конституционных государствах прибегают крайне редко. В отдельных странах законодательство о veto представляется в следующем виде.

Англия. В последний раз королевская власть в Англии воспользовалась своим правом V. в 1707 г. (королева Анна); с тех пор не было ни одного случая применения этого права. Большинство наиболее авторитетных толкователей английского конституционного строя (Hearn, Anson, Gneist, Franqueville) признают, однако, что и в настоящее время к числу прерогатив королевской власти принадлежит право налагать безусловное V. на принятые парламентом проекты, которые все без исключения могут получить силу закона лишь по утверждении их королевской властью (английские законы и теперь именуются "enacted by the Queen's — или King's — Most Excellent Majesty"). Английский монарх и теперь может оказать противодействие нежелательной мере; но это противодействие проявляется не в последний момент принятия закона, а в более ранние стадии. Дело в том, что при действующей системе билли большей частью имеют инициаторами членов кабинета (см. это слово), министров, советников короны. Внося в парламент тот или иной билль, они уже заранее уверены, что билль этот, пройдя через обе палаты, получит утверждение королевской власти. Последняя в случае неодобрения ею проектируемой меры может предупредить внесение ее на рассмотрение парламента. Известно, например, что в начале текущего столетия (т. е. когда уже вполне сложились основы современного государственного строя) Георг III взял с Питта младшего письменное обещание, что он не внесет билля об эмансипации католиков. Даже в царствование королевы Виктории (в 1858 г.) был такой случай: при проведении одного железнодорожного билля авторам его дано было понять, что если они не согласятся на предлагаемые правительством поправки, то королеве дан будет совет отказать в утверждении билля. Если министры настаивают вопреки мнению короля на проведении какой-либо меры, то король может дать им отставку и составить новый кабинет, а в крайнем случае — распустить парламент. Для выражения одобрения или неодобрения биллей в Англии с древнейших времен установились формулы на старинном французском языке. V. выражалось словами: "Le roy (или la reyne) s'avisera". Согласие же выражается различными формулами, смотря по характеру одобряемого акта; для финансовых биллей принята формула: "la Reyne remercie se s bons sujets, accepte leur bénévolence et ainsi le veult"; д ля биллей публично-правового характера (public bills): "la reyne le veult"; для биллей частноправового характера: "soit fait comme il est dé siré" [К ромвель отступил от традиций и выражал свое одобрение или неодобрение на английском языке, но после реставрации Стюартов был восстановлен прежний порядок. Он сохраняется и по настоящее время; в 1706 году палата лордов приняла билль о замене французских формул английскими, но палата общин отвергла его.].

Франция. — Со времени первой революции во Франции были применяемы все указанные виды V. По закону 1 октября 1789 г. (впоследствии вошедшему в первую французскую конституцию 3 сентября 1791 года) установлено было V. suspensif. Все декреты законодательного собрания должны были поступать к королю, который в течение двух месяцев мог отказать в утверждении их. Но это право было ограничено: если в два последующие законодательные периода будет снова вотирован тот же декрет в тех же выражениях, то он во всяком случае должен был приобретать силу закона; в случае каких-либо изменений в проекте срок действия королевского V. должен был исчисляться с этого момента. На почве проявления права V. произошли весьма значительные осложнения в отношениях между народным представительством и королем — осложнения, сильно повлиявшие на дальнейший ход революции. Конституция 1795 года вовсе не облекала исполнительную власть (Директорию) правом V. По конституции 1799 года и при Первой империи исполнительная власть (в лице сначала первого консула, а затем императора) сосредоточивала в своих руках настолько подавляющее влияние и в области законодательной, что о V. не могло быть и речи; то же самое следует сказать и о Второй империи. По конституционным хартиям Реставрации и Июльской монархии (1814 и 1830 г.) королю принадлежало абсолютное V. Республиканская конституция 1848 года, равно как и ныне действующая конституция 1875 года, не признают за главой исполнительной власти права санкции закона, а следовательно, и права налагать V. Президент республики может только потребовать нового обсуждения закона (demander une nouvelle dé libération), е сли почему-либо не находит возможным обнародовать его. Порядок осуществления этого права предусмотрен "конституционным законом 16 июля 1875 г. об отношениях государственных властей". В силу этого закона президент республики обнародует законы в течение одного месяца со времени передачи правительству окончательно вотированного палатами законопроекта. Те законы, опубликование которых будет признано палатами неотложным, он должен обнародовать в течение 3 дней. В этот промежуток времени президент имеет право потребовать от обеих палат нового обсуждения, в котором не может быть отказано. Требование это он должен выразить в особом мотивированном послании, контрасигнированном одним из министров. По получении такого послания бюро палаты назначает особую комиссию, по докладу которой и производится новое обсуждение. Это обсуждение в обеих палатах является окончательным, и после него президент республики уже не имеет права уклониться от обнародования закона в установленный срок, хотя бы закон и был принят только простым большинством голосов. Нового обсуждения президент республики может требовать только по отношению к законам обыкновенным, вотируемым в обычном порядке каждой палатой отдельно, а не законам конституционным или органическим, являющимся выражением воли конгресса (см. это слово) или национального собрания, составляемого из обеих палат и созываемого в случае, например, пересмотра конституции. Конгресс является властью учредительной и обладает всей полнотой верховных прав, не подлежащих какому бы то ни было ограничению или контролю. За все время существования Третьей республики не было ни одного случая, чтобы президент воспользовался правом требовать нового обсуждения.

В Соединенных Штатах Северной Америки существует порядок, близко подходящий к действующему во Франции; его, однако, обыкновенно обозначают термином veto. Это объясняется тем обстоятельством, что в Америке каждый билль, принятый конгрессом, представляется к подписи президента, между тем как во Франции конституция ничего не говорит о подписи президента, а лишь об обнародовании им законов. Право V. по отношению к любому биллю или резолюции, принятым обеими палатами конгресса, президент Соединенных Штатов может осуществить в течение десяти дней со времени представления ему билля. В случае несогласия с ним он отправляет его обратно в ту палату конгресса, в которой билль возник, причем излагает мотивы, побуждающие его отказать в подписании билля. Эта палата обязана подвергнуть билль новому обсуждению, и если в результате его за билль в первоначальном его виде выскажется большинство двух третей, то он отсылается в другую палату; если и эта последняя после нового обсуждения вотирует его также большинством двух третей голосов, то билль считается окончательно принятым и становится федеральным законом. Что касается практического применения V. в Америке, то весьма интересные данные по этому предмету приводит проф. Джемс Брайс в своем капитальном труде "The American C ommonwealth" (Лонд. 1888, vol. I, стр. 73 —76; русск. перев. М. 1889 — 90). По его словам, V. в Америке применялось удивительно хорошо. Большинство президентов пользовалось им умеренно и только тогда, когда они сознавали, что необходима отсрочка или что страна окажет им поддержку против большинства в конгрессе. Вашингтон наложил свое veto только на два билля, преемники его до 1830 г. — на семь; а всего до вступления в должность президента Кливленда (в 1885 г.), т. е. в течение 96 лет, всех случаев применения V. было 77, включая сюда так назыв. "pocket vetoes" [Если сессия конгресса оканчивается в течение десяти дней, предоставляемых президенту для возвращения билля, то не подписанные им за это время билли считаются отвергнутыми. Задержание им какого-либо билля при таких условиях называется "pocket veto" ("карманное вето").]. Что же касается Кливленда, то он один до марта 1887 г. воспользовался правом V. большее число раз, чем все его предшественники, причем огромное большинство отвергнутых им биллей имело предметом назначение пенсий лицам, служившим в северных армиях во время междоусобной войны. В 1886 г. Кливленд возвратил в конгресс всего 115 биллей, из которых пенсионных биллей было 101. Попытки провести вторично эти билли сделаны были только по отношению к 8, причем только в одном случае попытка увенчалась успехом. Действия Кливленда мотивированы были главным образом тем, что существует особое учреждение для назначения пенсий в общем порядке и что многие притязания, признанные этими биллями, были неосновательны, а другие — чересчур сомнительны. Только один президент — продолжает Брайс — опрометчиво пользовался правом V. — это Андрью Джонсон (1865 — 1869), который в течение своей трехлетней борьбы с конгрессом возвращал без утверждения важнейшие билли. Но против него в обеих палатах образовалось компактное большинство, благодаря чему билли, несмотря на президентское V., благополучно проходили во вторичном обсуждении. Что касается отдельных штатов, входящих в состав Северо-Американского союза, то в четырех из них губернатору (главе исполнительной власти) не принадлежит вовсе право V., а именно: в Род-Айленде, Делавере, Северной Каролине и Огайо. В остальных же штатах билли должны быть представляемы губернатору, причем он может возвратить их в законодательное собрание со своими возражениями. Для того, чтобы возвращенный губернатором билль получил силу закона, недостаточно простого большинства: в двух штатах требуется для этого большинство трех пятых в каждой из палат, в двадцати трех штатах — большинство двух третей в каждой из палат и в девяти штатах — большинство всех членов каждой из палат (а не большинство наличного состава).

Германия. По конституции Германской империи для принятия закона достаточно согласия союзного совета и сейма (рейхстага), выраженного простым большинством в каждом из этих собраний. Таково общее положение, исключающее право V. со стороны германского императора. Есть, однако, одно существенное отступление от этого положения, а именно: прусское представительство в союзном совете, насчитывающее 17 голосов (иначе говоря — император в качестве прусского короля), имеет абсолютное V. по отношению ко всем проектам, касающимся военного и морского дела, а также имперских налогов. Что же касается германского императора как короля Пруссии, то ему по отношению ко всем актам прусских законодательных собраний принадлежит абсолютное V. Оно существует и во всех государствах, входящих в состав Германской империи.

В Австро-Венгрии императору принадлежит абсолютное V. как по отношению к постановлениям современных, австро-венгерских делегаций, так и по отношению к актам обоих парламентов — австрийского и венгерского. Абсолютное V. существует также в Италии, Бельгии, Нидерландах, Дании, Испании, Португалии (причем король по конституции обязан проявить его не позже 30 дней со времени представления ему вотированного законопроекта), в Греции (каждый законопроект, вотированный парламентом и не санкционированный королем в течение двух месяцев со времени окончания сессии, считается отвергнутым), в Румынии, Сербии, Болгарии. В Швеции королю принадлежит абсолютное V. по отношению ко всем законопроектам, вотированным обеими палатами сейма, причем в ближайшую сессию он обязан представить соображения, по которым с его стороны последовал отказ в утверждении проекта. В Норвегии королю принадлежит лишь право ограниченного V., напоминающее порядок, установленный французской конституцией 1791 г. Каждый проект, принятый обеими палатами стортинга, представляется на утверждение короля. Он может наложить на него свое V., и стортинг уже не имеет права в течение той же сессии снова представлять его королю. Король может наложить свое V. и тогда, когда в ближайшую за тем ординарную сессию стортинг снова примет тот же законопроект. Но если стортинг проект примет в третий раз, без изменений, то он получает силу закона, хотя бы на него и не последовало королевское согласие. В некоторых случаях резолюции стортинга вовсе не требуют королевского утверждения; таковы, напр., резолюции, которыми стортинг регулирует порядок своих занятий, или касается правильности выборов, или постановляет возбудить преследование против государственных должностных лиц. В Швейцарии исполнительная власть не облечена правом V., но это последнее в известном смысле покоится в руках народа, который отчасти осуществляет его в форме referendum'a (см. это слово) — института, составляющего своеобразную особенность политического строя Швейцарской республики.

В. Дерюжинский.